Las entidades deben diferenciar claramente entre mayores cantidades de obra, obras extras o adicionales o nuevos precios unitarios que no implican obras o servicios adicionales. Como se explicó en numerales anteriores, las mayores cantidades de obra corresponden a la ejecución ampliada de ítems existentes y no requieren otrosí. Esta distinción es esencial para garantizar la transparencia, evitar la indeterminación del valor contractual y asegurar que las variaciones respondan exclusivamente a la ejecución del objeto previamente definido y planificado. Las modificaciones contractuales, además, solo proceden de manera excepcional, cuando resultan indispensables para garantizar el interés público y cuando la causa de la modificación es real, cierta y verificable.
OBRAS ADICIONALES. La incorporación de ítems no previstos a un contrato estatal pactado bajo el sistema de precios unitarios exige, en todos los casos, la suscripción de un contrato modificatorio por cuanto implica una variación del alcance de las prestaciones inicialmente convenidas y la fijación de nuevos precios unitarios, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado y a la doctrina de esta Agencia expuesta en las razones de la respuesta. MAYORES CANTIDADES DE OBRA. La mayor cantidad de obra por encima del valor estimativo inicial en los contratos a precios unitarios no implica en forma alguna un cambio de objeto o en su valor. Por tal razón, el reconocimiento de mayores cantidades de obra, previamente autorizadas y recibidas por la entidad contratante, realmente no se está adicionando el contrato, sino procediendo, conforme a lo previsto en el mismo. En consecuencia, las cantidades de obra que resulten de las mediciones de los ítems de obra pertinentes no requiere contrato adicional y, por tanto, no les aplica el límite cuantitativo establecido en el artículo 40 de la Ley 80 de 1993.
“… la Sala concluyó que las intervenciones realizadas para corregir las fallas presentadas en los tramos previamente ejecutados no constituyeron obras adicionales ni complementarias. Tales actividades obedecieron a errores atribuibles al propio contratista, quien simplemente debió corregir deficiencias en una obra cuya correcta ejecución era de su responsabilidad. Por ello, la entidad contratante no recibió un beneficio adicional distinto al originalmente pactado, sino que obtuvo el cumplimiento adecuado del objeto contractual.”
“… el desequilibrio económico del contrato corresponde a una situación excepcional que surge cuando circunstancias sobrevinientes, imprevisibles o no imputables a la parte afectada rompen la equivalencia económica existente al momento de contratar, generando una afectación grave que excede el álea o riesgo normal asumida por las partes.” “… el reconocimiento de mayores cantidades de obra o la inclusión de nuevos ítems puede ocurrir como parte normal de la ejecución del contrato cuando resulta necesario para cumplir el objeto contractual”.
“… la Sala concluye que no hay lugar a acoger ninguna de las pretensiones de la demanda, pues no siendo aplicables al contrato de derecho privado las normas del EGCAP relativas al restablecimiento del equilibrio económico contractual, tampoco se aprecia que los hechos recriminados por el contratista en la demanda hubieran configurado el incumplimiento contractual de ECOPETROL, ni causado perjuicios indemnizables a la luz del régimen aplicable al negocio jurídico.”
Aunque el tribunal las reconoció con el argumento de que fueron autorizadas por la interventoría del contrato, esta no tiene la representación legal de la entidad contratante para efectos de suscribir acuerdos modificatorios, por lo cual su aval corresponde a un concepto técnico sobre la viabilidad de la intervención, pero no suple la voluntad del sujeto contratante —la cual debe ser expresa y escrita en los contratos regidos por el Estatuto General de Contratación Pública— ni la carga de demostrarlas en forma pormenorizada.
“En este sentido, esta Sala encuentra que la decisión del tribunal de reconocer el saldo de las obras adicionales ejecutadas por el Consorcio fue adecuada toda vez que: i) la entidad demandada consintió en la ejecución de las obras adicionales al haberlas aceptado y recibido a satisfacción en el acta de recibo final del Contrato; ii) está acreditado que las obras adicionales eran necesarias para el cumplimiento del objeto contractual, según justificación técnica emitida por la interventoría del Contrato; y iii) la cantidad y valor de las obras adicionales está debidamente determinado y reconocido tanto por parte de la interventoría como de la entidad contratante”.
“… si bien es cierto está probado que el extremo pasivo incurrió en un incumplimiento del deber de planeación, no lo es menos que las partes durante el plazo de ejecución llegaron a acuerdos que plasmaron tanto en los modificatorios del Contrato XXX, como en las actas de ejecución parcial y de ajuste de precios; también, que con ellas se logró la subsanación de los errores de planeación alusivos a la disponibilidad de predios para la construcción de la pantalla anclada…”.
“… para salvaguardar el principio de legalidad, los contratos no pueden adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial, que no es otro que el contemplado en el contrato originario, y cualquier alteración a ese valor constituirá, técnicamente, una adición, independientemente de cuál sea su causa; otro entendimiento, implicaría soslayar la prohibición fijada al respecto por el legislador, sin perjuicio de las excepciones contempladas por Ley”.
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Lo anterior no significa que se esté dando vía libre a la práctica generalizada de adelantar la ejecución de obras sin que se de cumplimiento a los requisitos formales de legalización ordenados por la ley, la cual impone que mientras el contrato no se encuentre suscrito y legalizado, tampoco será posible ejecutarlo; pero esta regla no puede ser absoluta, puesto que cada caso particular debe analizarse en su verdadero contexto para desentrañar la consecuencia que esta omisión puede representar para el contratista cumplido y de buena fe.
