Document Tag: Nulidad absoluta del contrato estatal

Consejo de Estado. COASEGURADORAS. Están legitimadas para pretender la nulidad de los actos administrativos contractuales por medio de los cuales se adoptaron decisiones que impactaron directamente su situación jurídica. No tienen, en cambio, legitimación para pretender la declaratoria del incumplimiento del contrato de concesión. INTERÉS DIRECTO DE LAS COASEGURADORAS PARA SOLICITAR LA NULIDAD ABSOLUTA DEL OTROSÍ. Este acuerdo modificatorio se celebró con el único objeto de que el Distrito no perdiera la competencia para proferir las resoluciones enjuiciadas, por lo que la eventual nulidad absoluta del otrosí traería consigo la nulidad, por falta de competencia temporal, de los actos administrativos a través de los cuales se adoptaron decisiones que afectaron directamente los intereses de las coaseguradoras. En ese orden de ideas, es claro que las demandantes alegaron la nulidad absoluta del otrosí en la medida en que las decisiones que se adoptaran al respecto incidían directamente en su situación jurídica, mas no porque pretendieran cuestionar en abstracto la legalidad de este negocio jurídico, caso en el cual no tendrían legitimación en la causa. NULIDAD ABSOLUTA DE OTROSÍ. Niega pretensión. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO. DEBIDO PROCESO. Los actos fueron proferidos por el Distrito con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa. Negación de prueba pericial que tenía por objeto demostrar el porcentaje de ejecución del contrato de concesión y controvertir lo señalado al respecto en un informe de interventoría. La irregularidad que se presenta en el procedimiento administrativo contractual impide a los contratistas o a los garantes el ejercicio de garantías y derechos asociados al debido proceso, como las garantías relativas a “aportar pruebas y controvertir las presentadas por la entidad” y el derecho de defensa y contradicción (2026)

a Corte Constitucional ha identificado las siguientes garantías mínimas que deben respetarse en materia probatoria (se trascribe y resalta): “i) el derecho para presentarlas y solicitarlas [las pruebas]; ii) el derecho para controvertir las pruebas que se presenten en su contra; iii) el derecho a la publicidad de la prueba, pues de esta manera se asegura el derecho de contradicción; iv) el derecho a la regularidad de la prueba, esto es, observando las reglas del debido proceso, siendo nula de pleno derecho la obtenida con violación de éste; v) el derecho a que de oficio se practiquen las pruebas que resulten necesarias para asegurar el principio de realización y efectividad de los derechos; y vi) el derecho a que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas al proceso”.

Consejo de Estado. NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO. La decisión de declarar la nulidad absoluta del contrato no fue objeto de apelación. El aquo declaró la nulidad absoluta del contrato tras advertir que el negocio jurídico resultaba inejecutable desde su celebración, debido a una deficiente planeación contractual —que atribuyó a ambos extremos contratantes— y a la ausencia de condiciones mínimas para su ejecución. FACULTAD DE DECLARAR OFICIOSAMENTE LA NULIDAD ABSOLUTA CUANDO ESTA APARECE PLENAMENTE DEMOSTRADA. Procedencia. Habilitación. La posibilidad de revisar de oficio una nulidad ya declarada por el a quo no encuentra consagración legal específica. COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA. Se encuentra delimitada por los reparos concretos formulados en el recurso de apelación y por el principio de congruencia. AUTONOMÍA DEL CONTRATO DE SEGURO FRENTE AL CONTRATO AMPARADO. La nulidad absoluta del contrato estatal garantizado no comporta, por sí sola, la invalidez del contrato de seguro ni priva de eficacia el pago efectuado en ejecución de la garantía, pues se trata de negocios jurídicos principales e independientes, sometidos a sus propias normas y estipulaciones. CONSECUENCIAS PATRIMONIALES DE LA NULIDAD ABSOLUTA. No procede mantener la condena de reintegro del anticipo cuando la obligación patrimonial correspondiente ya fue satisfecha a favor de la entidad estatal mediante el pago efectuado por la aseguradora en ejecución de la garantía de cumplimiento. GARANTÍA ÚNICA DE CUMPLIMIENTO. El pago efectuado por la aseguradora por concepto del amparo de buen manejo y correcta inversión del anticipo extingue, hasta concurrencia del valor pagado, la obligación patrimonial correspondiente frente a la entidad estatal beneficiaria (2026)

“… la declaratoria de invalidez del contrato principal no extingue, por sí misma, las obligaciones surgidas del contrato de seguro ni priva de eficacia los pagos efectuados en ejecución de la garantía, máxime cuando el desembolso produjo un resultado cierto y verificable, esto es, el ingreso efectivo de los recursos al patrimonio municipal.”

Consejo de Estado. CONTRATO ESTATAL. Finalidad. PLANEACIÓN CONTRACTUAL. La planeación y las exigencias desprendidas para su aplicación conforman un marco jurídico que es requisito de toda actividad contractual, sea que obedezca al esquema tradicional, o a los esquemas de APP. Una vez se delimita el alcance del principio de la planeación en los esquemas de APP, se debe tratar el deber que es imponible a los particulares cuando son originadores de iniciativas privadas, en especial en la etapa de pre-factibilidad. ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS. Finalidad. Relación del contrato de concesión en el derecho colombiano. CONTRATO DE CONCESIÓN. Elementos (2018)

Al esquema de APP le es aplicable el principio de planeación tal como ha sido afirmado en el régimen de contratación estatal en Colombia. (…) El “principio de la planeación o de la planificación aplicados a los procesos de contratación y a las actuaciones relacionadas con los contratos del Estado guarda relación directa e inmediata con los principios de interés general y de legalidad, procurando incorporar en el régimen jurídico de los negocios del Estado el concepto según el cual la escogencia de contratistas, la celebración de contratos, la ejecución y liquidación de los mismos, no pueden ser, de ninguna manera, producto de la improvisación” La “ausencia de la planeación ataca la esencia misma del interés general, se reitera, con consecuencias gravosas y muchas veces nefastas, no sólo para la realización efectiva de los objetos pactados, sino también respecto del patrimonio público, que en últimas es el que siempre está involucrado en todo contrato estatal, desconociendo en consecuencia fundamentales reglas y requisitos previos dentro de los procesos contractuales; es decir, en violación del principio de legalidad”.

Consejo de Estado. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA. Es aquel presupuesto de la decisión de fondo por medio del cual el juez, previo a emitir un fallo en este sentido, deberá verificar que quien demanda tenga la titularidad para reclamar el interés jurídico que se debate en el proceso, es decir, que sí sea el llamado a discutir su procedencia dentro del trámite judicial. ANÁLISIS CONEXO DE LA ACCIÓN PROCEDENTE Y LA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA. El estudio de la acción procedente sigue estando vigente cuando se analiza si el actor estaba legitimado para incoar dicha acción, por lo cual es dable concluir que, si el actor no se encontraba legitimado para la causa iniciada por medio de la acción puntual, esta última tampoco era el curso procedente para su interés, el cual no necesariamente es ilegítimo, sino que su cauce procesal es otro o, incluso, puede ser un interés no protegido por el derecho, por lo cual no tendrá acción. APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 32 DE LA LEY 446 DE 1998. La regla procesal según la cual, una vez se haya celebrado el contrato objeto del acto de adjudicación, la legalidad de este último solo podrá ser debatida como fundamento de la nulidad absoluta de aquel contrato, es decir, por medio de la acción de controversias contractuales, solo aplica al demandante que haya sido proponente en el proceso de selección. CAMBIOS INTRODUCIDOS POR LA LEY 1437 DE 2011. La Ley 1437 de 2011 reformó el alcance de la legitimación en la causa por activa para atacar la legalidad de los actos previos, definiendo una gama de intereses plausibles para formular dicha pretensión, sin restringirla a los participantes en el proceso de selección. INTERÉS PARA DEMANDAR LA LEGALIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN BAJO EL CCA. Solo los proponentes que hicieron parte del proceso de selección son titulares del interés para accionar pretendiendo tanto la nulidad del acto de adjudicación, con el consecuente restablecimiento del derecho, como la nulidad absoluta del contrato. Así, en vigencia del CCA, quienes no cumplieran con este interés calificado no tenían acción para presentar dichas pretensiones (2026)

“se debe entender que, en esencia, la motivación y finalidad de la regla estudiada, la cual fue suprimida con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, consistió en establecer una restricción que posteriormente fue modificada por dicha ley, cuyo artículo 141 permitió demandar los actos precontractuales a través de los medios de control de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, sin que la procedencia de estas acciones dependiera de la celebración del contrato, pues, bajo la nueva normativa, ya no es requisito que la nulidad del acto previo se solicite como fundamento de la nulidad absoluta del contrato.

De manera que la Ley 1437 de 2011 reformó el alcance de la legitimación en la causa por activa para atacar la legalidad de los actos previos, definiendo una gama de intereses plausibles para formular dicha pretensión, sin restringirla a los participantes en el proceso de selección.”

Consejo de Estado. LICITACIÓN PÚBLICA. Se declara probada de oficio la excepción de caducidad, declara de oficio la NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO POR OBJETO ILÍCITO. Se ordena restituir el valor correspondiente a la utilidad. Se compulsan copias a la Fiscalía General de la Nación. NULIDAD ABSOLUTA POR OBJETO ILÍCITO. SELECCIÓN OBJETIVA. PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA. Cuando se desconocen los principios de selección objetiva y de transparencia en la contratación estatal y, en general, todas aquellas disposiciones que regulan los procesos de selección de contratistas redundan de forma ineludible en un vicio de origen en el nacimiento mismo del negocio jurídico, al convertir en ilícito uno de sus elementos de validez. NULIDAD ABSOLUTA POR OBJETO ILÍCITO. VIOLACIÓN DEL RÉGIMEN DE SUBSANABILIDAD Y ACLARACIÓN DE LA OFERTA. Una vez clausurada la etapa de presentación de ofertas, la entidad pública INCREMENTÓ EL VALOR DE LA OFERTA ECONÓMICA con el IVA, bajo el entendimiento de que se trataba de una omisión susceptible de corrección aritmética y constituía una simple aclaración de la oferta. Este comportamiento configuró una alteración sustancial del contenido económico de la propuesta, que es incompatible con las normas imperativas del EGCAP y con los principios de igualdad, transparencia y selección objetiva, que constituyen el régimen legal y constitucional de la contratación estatal, así como con el postulado de inmutabilidad de las propuestas. INCREMENTO DEL IVA A LA OFERTA ECONÓMICA. NO ERA UNA CORRECCIÓN ARITMÉTICA SIMPLEMENTE SINO UNA MODIFICACIÓN DEL PRECIO. El impuesto al valor agregado no constituye un mero detalle accesorio, sino un elemento estructural del precio ofertado. La intervención de la entidad no fue un acto de corrección numérica, sino de modificación material del precio. SELECCIÓN OBJETIVA. REGLAS DE LA SUBSANABILIDAD Y ACLARACIÓN DE LA OFERTA. El régimen normativo que disciplina la subsanación y/o aclaración de las ofertas dentro de los procesos de selección es de orden público, en tanto sus reglas no obedecen a la mera conveniencia particular de quienes concurren al proceso, sino que se erigen en garantía de la selección objetiva del contratista. El legislador consagró la regla prohibitiva en desarrollo del principio de igualdad, conforme a la cual, una vez presentada la oferta, esta deviene intangible para el proponente, en cuanto no le es dable alterarla, complementarla o perfeccionarla con posterioridad a su radicación.  El proponente no puede acreditar circunstancias ocurridas de manera posterior al cierre del proceso. NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL. Puede ser declarada de oficio. El juez no está limitado por la caducidad. Esta declaratoria NO está condicionada a que previamente se despoje de la presunción de legalidad el acto administrativo de adjudicación que precedió al negocio jurídico. DIFERENCIA ENTRE EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA SUBSANACIÓN Y EL DE LAS ACLARACIONES O EXPLICACIONES DE LAS OFERTAS.  Si bien persiguen una finalidad coincidente (adecuar la propuesta al pliego de condiciones), comportan actuaciones distintas. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. El término para demandar los actos previos a la celebración del contrato es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso. RESTITUCIONES MUTUAS. Se condena en abstracto. ELIMINACIÓN DE EXPERIENCIA EN EL REGISTRO ÚNICO DE PROPONENTES. Se ordenar comunicar la decisión a la Camara de Comercio para que elimine la experiencia del Registro Único de Proponentes, comoquiera que, al haber sido declarado nulo por objeto ilícito, dicho contrato no puede servir de título para acreditarla (2026)

“En la medida que conforme consta en el acta de la audiencia de cierre, el valor inicialmente consignado por XXX SAS en su oferta económica ascendió a la suma de $xxx, cifra que fue reiterada en el anexo X No obstante, durante la etapa de evaluación, la administración se apartó de ese guarismo y decidió incrementarlo, con fundamento en la supuesta necesidad de incorporar un componente que no fue considerado en la propuesta (el IVA), bajo el entendimiento de que se trataba de una omisión susceptible de corrección, lo que lo condujo a fijar el precio en $XXX, sin que mediara requerimiento previo al proponente para que aclarara el alcance o contenido de su ofrecimiento”.

Consejo de Estado. NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL. Nulidad absoluta por haberse celebrado el contrato estatal contra expresa prohibición constitucional o legal. Elusión de los procedimientos de selección objetiva. CONVENIOS DE ASOCIACIÓN. Convenios celebrados con entidades estatales con personas jurídicas particulares para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y las funciones que les asigna a aquellas la ley. CALIFICACIÓN DEL NEGOCIO JURÍDICO. CONTRATO DE OBRA. Aunque el Municipio denominó el negocio jurídico como un convenio para la construcción de redes de gas natural comprimido y conexiones de los usuarios de menores ingresos en el municipio, se trató en realidad de un contrato cuyo objeto consistía en la construcción de infraestructura de distribución para la prestación del servicio público de gas combustible, así como en la prestación del mismo servicio público. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CONTRATOS PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. Modalidad de selección del prestador (2026)

Inaplicabilidad del convenio de asociación: No se trató de un acuerdo colaborativo sin conmutatividad en los términos del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, sino de un contrato que implicaba el intercambio de construcción de infraestructura y prestación del servicio público de gas domiciliario a cambio de recursos públicos (“aportes”) y cobro de tarifas.

Consejo de Estado. EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. Régimen jurídico aplicable a sus actuaciones precontractuales. Durante el procedimiento de selección no constituyen actos administrativos susceptibles de control mediante pretensiones de nulidad, sino actuaciones precontractuales sometidas al derecho privado. READECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL. Reparación directa. Responsabilidad precontractual. PROCESO DE SELECCIÓN CONTRACTUAL. Naturaleza jurídica de la convocatoria. Invitación a presentar ofertas – Diferencia con la oferta contractual. Reglas de habilitación y evaluación. Alcance de la calificación de “admitido”. Avance a la fase económica. RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL – Buena fe. Confianza razonable. Ausencia de aceptación inequívoca de la oferta. FORMACIÓN DEL CONTRATO. Manifestación de voluntad. Exteriorización y comunicación de la aceptación. NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO. Régimen de derecho privado. TEORÍA DE LOS ACTOS PROPIOS. La teoría de los actos propios, como expresión del deber de buena fe, exige una conducta previa clara e inequívoca con aptitud para generar en la contraparte una confianza fundada acerca del comportamiento posterior. LA VOLUNTAD DE CONTRATAR PUEDE MANIFESTARSE VERBALMENTE, POR ESCRITO O MEDIANTE CUALQUIER MODO INEQUÍVOCO (2026)

La teoría de los actos propios, como expresión del deber de buena fe, exige una conducta previa clara e inequívoca con aptitud para generar en la contraparte una confianza fundada acerca del comportamiento posterior. En este caso, ni la calificación de “admitido” ni la solicitud de mejoramiento económico tuvieron ese alcance, pues demostraron el avance de la propuesta dentro del procedimiento, pero no una decisión definitiva de TGI de aceptar la oferta.

Consejo de Estado. CONTRATO ATÍPICO. Contrato estatal atípico de colaboración para el desarrollo de un proyecto inmobiliario de vivienda. El objeto del contrato no guarda una relación directa con los cometidos públicos cuyo cumplimiento constituye la razón de ser de los convenios de asociación. Ahora, de conformidad con el numeral 1º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, este contrato, al no adecuarse a una causal que habilitara la contratación directa, estaba sujeto al factor cuantía para determinar la procedencia de la licitación pública. CONTRATO DE ASOCIACIÓN. DECLARATORIA OFICIOSA DE NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL. OBJETO ILÍCITO. Presupuestos. Contrato de obra instrumentado como convenio de asociación. La tipología del acuerdo celebrado correspondía a uno atípico. Para la selección del contratista debía llevarse a cabo una licitación pública. LA LICITACIÓN PÚBLICA COMO MECANISMO COMPETITIVO. La publicidad constituye una condición indispensable para garantizar la libre concurrencia de oferentes, de manera que cuando se frustra de forma que impide el acceso efectivo de potenciales interesados al proceso, el mecanismo competitivo que caracteriza a la licitación pierde su razón de ser. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD. La invitación fue divulgada cuando ya se habían surtido actuaciones esenciales del proceso y cuando la posibilidad de participación de terceros había quedado formal y materialmente frustrada, circunstancia que vació de contenido el mecanismo competitivo que la ley imponía. RESTITUCIONES MUTUAS. Concepto de “a sabiendas”. La ejecución del contrato tuvo lugar con pleno conocimiento de las circunstancias que determinaban su invalidez, de manera que resulta aplicable la regla consagrada en el artículo 1525 del Código Civil, según la cual no procede la repetición de lo dado o pagado cuando quien interviene en el negocio lo hace a sabiendas de la causa ilícita que lo afecta (2026)

La ilicitud aquí no deriva de una compleja discusión jurídica conocida únicamente por especialistas; surge de una realidad fáctica evidente para quienes intervinieron directamente en el proceso: las actuaciones avanzaban y se agotaban mientras los potenciales competidores permanecían materialmente excluidos del conocimiento de la invitación.

En consecuencia, la Sala concluye que la nulidad absoluta declarada no solo era objetivamente verificable, sino que fue ejecutada por los contratantes con conocimiento de las circunstancias constitutivas de la infracción. Los hechos acreditados revelan algo más grave que una simple irregularidad procedimental: demuestran la participación consciente en un esquema de selección que había perdido por completo su carácter competitivo y que únicamente conservaba una apariencia formal de licitación pública. La publicidad tardía, la participación anticipada y exclusiva de CCC, la ausencia total de concurrencia, la rápida adjudicación del negocio y el conocimiento previo de que la administración suministraría una base inicial de potenciales compradores conformada por funcionarios y contratistas constituyen indicios convergentes que, apreciados de manera conjunta, conducen razonablemente a la convicción de que las partes sabían que el contrato se celebraba prescindiendo materialmente del procedimiento de selección exigido por la ley.

Por lo anterior, se estima configurado el supuesto previsto en el artículo 1525 del Código Civil. En consecuencia, ninguna de las partes puede pretender beneficiarse de la invalidez del negocio ni reclamar la restitución de las prestaciones efectuadas en ejecución de un contrato cuya celebración tuvo lugar con conocimiento de las circunstancias que determinaban su nulidad absoluta.

Consejo de Estado. NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL. OBJETO ILÍCITO. Artículo 1742 del Código Civil. Facultad para declararla de oficio. Debe aparecer de manifiesto en el contrato. Quien celebró el contrato en nombre del Departamento carecía de una habilitación jurídica válida para ejercer esa competencia. COMPETENCIA PARA CONTRATAR. El artículo 12 de la Ley 80 de 1993 permite su delegación intraórganica. Aunque el gerente liquidador era servidor público del nivel directivo, no pertenecía a la estructura del Departamento y, por tanto, no estaba comprendido en el ámbito subjetivo de la delegación prevista en el artículo 12 de la Ley 80 de 1993. La celebración del negocio por quien carecía de una atribución válida para ejercer la competencia contractual del Departamento contravino el derecho público en los términos del artículo 1519 del Código Civil y produjo la nulidad absoluta prevista en el artículo 1741 del mismo estatuto. INDEBIDA DELEGACIÓN ENTRE ENTIDADES PÚBLICAS. El artículo 14 de la Ley 489 de 1998 permite la transferencia de funciones entre entidades con la exigencia de un acto administrativo y la suscripción de un convenio. La ausencia de estos requisitos afecta la validez de la delegación y del contrato estatal (2026)

“… el artículo 12 de la Ley 80 de 1993 no se ocupó solamente del trámite de la delegación. Al exigir que ella recaiga en servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo, o en sus equivalentes, el legislador cerró el universo de quienes pueden recibir la competencia para contratar.”

Consejo de Estado. NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN. NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL. INFORMACIÓN QUE NO CORRESPONDE A LA REALIDAD. DEBER DE LEALTAD DE LA INFORMACIÓN. Se defraudó la confianza de cara al proceso de selección.  REQUISITOS HABILITANTES Y PUNTUABLES. EXPERIENCIA GENERAL Y ESPECÍFICA. Irregularidades advertidas en las certificaciones de experiencia del director del proyecto y del ingeniero residente del consorcio adjudicatario. Las irregularidades advertidas en las certificaciones de experiencia del consorcio adjudicatario están probadas y configuran la causal de rechazo de la propuesta, por tratarse de inconsistencias graves entre la información aportada y lo verificado por la entidad. CÓMPUTO DE LA EXPERIENCIA. DEBÍA CONTARSE DESDE EL INICIO DEL CONTRATO Y NO DESDE LA ETAPA PRECONTRACTUAL. La Sala comparte el entendimiento del juez de primera instancia de que se computara el tiempo desde la iniciación del contrato, en consideración a la naturaleza pública de la entidad, como el acta de iniciación del contrato, esta fecha debió incorporarse como inicio de la experiencia específica y no el tiempo precontractual en el que estuvo vinculado el profesional en comento. MEJOR PROPUESTA. UTILIDAD. CLÁUSULA AIU. Ausencia de la discriminación en la propuesta de la utilidad. La Sala aplicará el criterio jurisprudencial, según el cual, cuando no existe prueba suficiente para determinar la utilidad neta efectivamente esperada, procede reconocerla con fundamento en las reglas de la experiencia una utilidad equivalente al cinco por ciento (5%) del valor de la propuesta en comparación con el presupuesto oficial. Dicho porcentaje ha sido considerado por la jurisprudencia como un parámetro equitativo y razonable para indemnizar el lucro cesante derivado de la privación ilegal de la adjudicación (2026)

La Sala comparte el entendimiento del juez de primera instancia de que se computara el tiempo desde la iniciación del contrato, en consideración a la naturaleza pública de la entidad, como el acta de iniciación del contrato, esta fecha debió incorporarse como inicio de la experiencia específica y no el tiempo precontractual en el que estuvo vinculado el profesional en comento.