“… la Sala advierte que para adoptar la decisión inicial el contratista no tuvo la oportunidad de defenderse al interior de un “procedimiento sancionatorio” –que, se insiste, no tiene que ser largo y complejo-, donde se le garantizara la posibilidad de presentar argumentos propios, pruebas y controvertir las que se allegaran en su contra. Por el contrario, la entidad se informó de lo acontecido por sus propios medios, y básicamente obtuvo datos de sus funcionarios y de su interventor, pero sin conceder la oportunidad al actor de explicar los hechos según sus puntos de vista y las pruebas que tenía al alcance”.
El principio de legalidad en la actuación de las entidades estatales encuentra indiscutible y acendrado fundamento en los Estados democráticos desde la modernidad y, en tal condición, impone a los funcionarios la sujeción a la Constitución y a las leyes. La condición exorbitante de los poderes del Estado en relación con su actuación frente a los particulares es algo que demanda de la legalidad, para su legitimidad. El apego y obediencia a las leyes, el desarrollo de las competencias que éstas de manera expresa conceden a los funcionarios constituye, de principio a fin, una de las bases de la obligación que tienen los ciudadanos de obedecer lo que éstos ordenan. De conformidad con lo anterior, cuando quiera que una entidad estatal pretenda imponer el pago de una suma de dinero a un particular, deberá existir en la normatividad la tipificación legal que le permita proceder en tal sentido, so pena de sufrir la sanción judicial por la ilegalidad de su proceder.
“… cuando el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo excluía de las acciones contractuales las controversias sobre actos separables, sólo estaba excluyendo las acciones sobre actos precontractuales, como las autorizaciones previstas en las normas para la celebración de contratos, la apertura de la licitación y la adjudicación de la misma, de tal manera que todos los, demás ‘actos que hacen parte de esa larga lista de actos administrativos’ contractuales no eran separables, y por consiguiente, se controvertían a través de la acción contractual. Como ejemplo de esos actos administrativos contractuales no, separables, podemos citar todos los que se expiden en la etapa de ejecución del contrato, como el que declara la caducidad, los de interpretación, modificación y terminación: unilaterales, el que hace efectiva la cláusula penal, los que decretan multas al contratista, etc., cuyas controversias se debían adelantar a través de la acción contractual; así se tratara de controversias sobre actos administrativos”.
“Con la Ley 80 de 1993. Esta norma, no solo derogó el Decreto 222 de 1983, sino que restringió la aplicación de cláusulas excepcionales al derecho común, estableciendo criterios más exigentes para imponerlas, limitando aquellos contratos para los cuales procede su inclusión, ya sea obligatoria o voluntaria. En ninguna disposición de la misma Ley 80, se establece la facultad del Estado para incluir como cláusulas excepcionales la de multas o la penal pecuniaria, de donde se infiere que la derogatoria que se hizo del Decreto 222, incluyó así mismo la de estas dos figuras como potestades excepcionales del Estado. No obstante lo anterior, no quiere ello decir que las partes, en ejercicio de la autonomía de la voluntad no las puedan pactar, tal y como se manifestó en precedencia y fue establecido por esta Sala mediante providencias de 4 de junio de 1998 y del 20 de junio de 2002, pero lo que no puede hacer, y en este sentido se recoge la tesis consignada en éstas mismas providencias, es pactarlas como potestades excepcionales e imponerlas unilateralmente, pues según se vio, dicha facultad deviene directamente de la ley y no del pacto o convención contractual y, a partir de la ley 80, tal facultad fue derogada. Por tanto, cuando quiera que habiendo sido pactadas las multas o la cláusula penal conforme a la legislación civil y comercial vigente, la administración llegare a percibir un incumplimiento del contrato, deberá acudir al juez del contrato a efectos de solicitar la imposición de la correspondiente multa o cláusula penal, en aplicación de lo previsto por el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, pues, se insiste, carece el Estado de competencia alguna para introducirlas en el contrato como cláusulas excepcionales al derecho común y, de contera, para imponerlas unilateralmente. En el caso que nos ocupa, atendiendo entonces a que las resoluciones demandadas fueron expedidas por el FOSOP, sin tener competencia asignada para el efecto, se encuentran viciadas de nulidad y así se declarará por la Sala, acogiendo al respecto las pretensiones de la demanda”.
ELABORACIÓN DE PLIEGOS DE CONDICIONES “Su contenido concreto lo define la Administración aplicando los preceptos contenidos en la Ley. [E]n ocasiones anteriores la Sala no ha encontrado inconveniente alguno para poner en práctica la llamada excepción de ilegalidad o, mejor, para inaplicar previsiones contenidas en pliegos de condiciones cuando las mismas resultan manifiestamente contrarias a la Constitución Política o a la ley y la referida inaplicación deviene imprescindible con el propósito de resolver el fondo de la respectiva litis de conformidad con la normatividad tanto constitucional como legal de insoslayable puesta en acción en cada caso concreto; a ese respecto la Sala ha advertido que la plurimencionada “excepción de ilegalidad” puede hacerse operar bien a solicitud de parte, bien de forma oficiosa”. [S]i el plazo contractual convenido bien sea el parcial, ora se trate del definitivo expira sin que el contratista hubiere satisfecho las prestaciones a su cargo o las hubiere atendido pero tardía o defectuosamente, se configurará, ipso iure o de pleno derecho, el fenómeno del incumplimiento contractual, evento en el cual operaría automáticamente la mora sin necesidad de reconvención o intimación alguna para que el contratista cumpla la prestación de acuerdo con lo expresado por el aforismo romano dies interpellat pro homine, reflejado en el artículo 1608, ordinal 1º del Código Civil, a menos que el contratista hubiere solicitado a la Administración, dentro del plazo contractual, la prórroga correspondiente, de un lado y que, de otro, la Administración se la hubiere concedido.
En este orden de ideas, el interventor, en cumplimiento de las labores de interventoría del contrato estatal, está obligado a realizar la función de control y vigilancia del convenio, en virtud del cual se le exige que, a nombre de la entidad, “(…) realice una inspección de las obras, imparta órdenes por escrito necesarias para el adecuado cumplimiento del objeto y con sujeción a los términos del contrato, solucione inquietudes, haga recomendaciones y sugerencias, pida cambios, evalúe y apruebe los trabajos, controle las cantidades de obra y su calidad, rechace las actividades inadecuadamente ejecutadas, requiera informes del cumplimiento de las obligaciones, revise las cuentas, etc.; en fin, resulta indispensable un contacto directo y permanente con el contratista y, sobre todo, con las obras y trabajos, así como el conocimiento exacto del avance físico, técnico, jurídico y financiero del objeto contractual”. De modo que es jurídicamente viable que la entidad estatal encargue a un interventor la buena marcha del contrato, y de acuerdo con lo establecido en el inciso 2° del numeral 1° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los contratos de consultoría tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos”.
“… si una entidad estatal sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración pública estipula acuerdos de niveles de servicio en el contrato, pactándolos como multas o cláusulas penales por el incumplimiento de los estándares de calidad o servicio por parte del contratista, debe cumplir con lo establecido en el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, que, a su vez, se concreta en el procedimiento administrativo sancionatorio regulado en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011”.
En contravía de estas posiciones jurisprudenciales referidas, en épocas recientes la Sección Tercera del Consejo de Estado se ha pronunciado (en lo que comienza a identificarse como una tendencia mayoritaria) a favor de la posibilidad de que “las partes contratantes, en ejercicio de la autonomía negocial, pueden pactar dentro de la convención que rige la relación contractual figuras como la multa, la cláusula penal, terminación por mutuo acuerdo o unilateral, todas estas como previsión anticipada de las consecuencias del posible incumplimiento en que pueda incurrir una de ellas” “Como se advierte, al tiempo que existe una posición unificada sobre la naturaleza jurídica privada de los actos precontractuales, el Consejo de Estado ha sostenido que los actos contractuales de una entidad que se rige por el derecho privado (como es el caso de los contratos celebrados por las ESP) no constituyen actos administrativos y, en consecuencia, no corresponde adelantar su control judicial por la vía de la nulidad, sino estudiar los posibles incumplimientos derivados de la aplicación del pacto contractual”.
“No incurre en defecto sustantivo ni fáctico ni en violación directa de la Constitución la sentencia que negó las pretensiones en un proceso de controversias contractuales en el que se pretendía la nulidad de los actos administrativos que declararon el incumplimiento parcial un contrato, impusieron multas al contratista y afectaron la póliza de cumplimiento expedida por la compañía Nacional de Seguros S. A. cuando se comprueba la existencia de obligaciones insatisfechas, aun cuando las sanciones pecuniarias se hubieren impuesto a 1 y 2 días del vencimiento del plazo de ejecución del contrato pero durante la vigencia del mismo”.
“… esta Corporación ha sido enfática en señalar que las entidades públicas tienen un límite temporal para acudir a este mecanismo corrector de las obligaciones incumplidas, el cual está intrínsecamente ligado a la finalidad de apremio que persiguen, por lo cual sólo pueden aplicarse dentro de la vigencia del contrato y siempre que tengan la virtualidad de lograr su cometido, esto es, constreñir al contratista al cumplimiento, de manera que si, aún estando vigente el plazo, ese no es su propósito, porque, por ejemplo, las obligaciones que se habían inobservado ya se cumplieron o porque se acordaron otros mecanismos de remediación para lograr su cumplimiento y éstos se están ejecutado adecuadamente, entonces no habrá lugar a imponerlas, pues habrán perdido su razón de ser.” “… si, a través de las multas, lo que se busca es constreñir al contratista a lograr el cumplimiento de una obligación, no tendría sentido imponer la sanción cuando el término de ejecución del contrato ha vencido y el incumplimiento es total y definitivo o cuando, por ejemplo, la obligación ya ha sido cumplida en su integridad⁴⁵, o cuando las partes han reajustado sus compromisos en aras, específicamente, de cumplir lo pactado, ampliando el plazo estipulado para el desarrollo de determinada obligación o modificando las condiciones para su ejecución, y tales acuerdos se vienen cumpliendo adecuadamente.”
