La Ley 80 de 1993, en su artículo 41, establece que el Registro Presupuestal (RP) es un requisito sine qua non para iniciar la ejecución de los contratos estatales, una vez definidos su valor y plazo. En aplicación del mismo principio, dicho registro resulta igualmente necesario frente a una eventual adición contractual, pues esta implica nuevas obligaciones económicas por parte de la entidad, por lo que no puede considerarse como un simple acto de la Administración.
En conclusión, el reajuste de precios derivado del cambio de vigencia no se suma automáticamente al valor de las adiciones para efectos del límite del artículo 40 de la Ley 80 de 1993. Su exclusión depende de que corresponda efectivamente a la actualización del precio de prestaciones ya pactadas. Por tanto, en el caso consultado, antes de realizar la operación del 50 % debe determinarse la naturaleza del mayor valor reconocido mediante el otrosí, de manera que si es un reajuste propiamente dicho, se mantiene por fuera de la sumatoria de adiciones, en cambio sí constituye una modificación del contenido prestacional, debe incluirse en el cálculo.
tratándose de los convenios solidarios dispuestos en la Ley 2166 de 2021, se aclara que a estos les resulta aplicable la regla de adición contenida en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993; esto por cuanto, los asuntos no previstos en su régimen jurídico se sujetan a las reglas dispuestas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Decreto 1082 de 2015 y demás normas que lo modifiquen y/o complementen–. De esta forma, al no distinguir el precitado parágrafo entre tipos de contratos, resulta claro entonces que este es extensible a los convenios solidarios.
En ese sentido, un estudio de mercado actualizado que permita establecer que los precios inicialmente pactados continúan siendo inferiores a los precios vigentes constituye un elemento objetivo que puede ser valorado para determinar la razonabilidad y conveniencia económica de la adición. Esta circunstancia puede contribuir a demostrar que la utilización del contrato vigente representa una alternativa económicamente favorable para la administración frente a la eventual celebración de un nuevo contrato.
Sin embargo, la circunstancia de que los precios inicialmente pactados sean inferiores a los precios actuales del mercado no constituye, por sí sola, fundamento jurídico suficiente para adicionar el contrato. La ventaja económica derivada de conservar las condiciones inicialmente obtenidas constituye un elemento del análisis de conveniencia, pero no sustituye la obligación de acreditar la existencia de una necesidad real y cierta que requiera ampliar las prestaciones inicialmente contratadas.
“… aun cuando el convenio conserve su carácter asociativo y no le aplique el tope cuantitativo, ello no habilita adiciones ilimitadas: subsisten los límites presupuestales derivados del principio de anualidad (arts. 346 de la Constitución, 14 y 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y 8 de la Ley 819 de 2003), y los límites temporales, formales, materiales y axiológicos que impiden desnaturalizar su finalidad y eludir los controles de la contratación estatal.”
Las entidades deben diferenciar claramente entre mayores cantidades de obra, obras extras o adicionales o nuevos precios unitarios que no implican obras o servicios adicionales. Como se explicó en numerales anteriores, las mayores cantidades de obra corresponden a la ejecución ampliada de ítems existentes y no requieren otrosí. Esta distinción es esencial para garantizar la transparencia, evitar la indeterminación del valor contractual y asegurar que las variaciones respondan exclusivamente a la ejecución del objeto previamente definido y planificado. Las modificaciones contractuales, además, solo proceden de manera excepcional, cuando resultan indispensables para garantizar el interés público y cuando la causa de la modificación es real, cierta y verificable.
OBRAS ADICIONALES. La incorporación de ítems no previstos a un contrato estatal pactado bajo el sistema de precios unitarios exige, en todos los casos, la suscripción de un contrato modificatorio por cuanto implica una variación del alcance de las prestaciones inicialmente convenidas y la fijación de nuevos precios unitarios, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado y a la doctrina de esta Agencia expuesta en las razones de la respuesta. MAYORES CANTIDADES DE OBRA. La mayor cantidad de obra por encima del valor estimativo inicial en los contratos a precios unitarios no implica en forma alguna un cambio de objeto o en su valor. Por tal razón, el reconocimiento de mayores cantidades de obra, previamente autorizadas y recibidas por la entidad contratante, realmente no se está adicionando el contrato, sino procediendo, conforme a lo previsto en el mismo. En consecuencia, las cantidades de obra que resulten de las mediciones de los ítems de obra pertinentes no requiere contrato adicional y, por tanto, no les aplica el límite cuantitativo establecido en el artículo 40 de la Ley 80 de 1993.
“… cualquier incremento del valor inicial del contrato, independientemente de la denominación que reciba el acuerdo modificatorio —adición, otrosí, modificación, ajuste u otra similar—, constituye una adición contractual y, por tanto, se encuentra sometido al límite establecido en la citada norma.
Bajo esta línea argumental, la base para determinar el monto máximo susceptible de adición corresponde al valor inicial del contrato, expresado en salarios mínimos legales mensuales vigentes, y no al valor acumulado que resulte de modificaciones o adiciones anteriores. De ahí que las adiciones sucesivas deban contabilizarse de manera acumulativa para verificar que, en conjunto, no superen la mitad de la cuantía original del negocio jurídico.”
“… la Sala concluyó que las intervenciones realizadas para corregir las fallas presentadas en los tramos previamente ejecutados no constituyeron obras adicionales ni complementarias. Tales actividades obedecieron a errores atribuibles al propio contratista, quien simplemente debió corregir deficiencias en una obra cuya correcta ejecución era de su responsabilidad. Por ello, la entidad contratante no recibió un beneficio adicional distinto al originalmente pactado, sino que obtuvo el cumplimiento adecuado del objeto contractual.”
“… es importante precisar que esta excepción aplica exclusivamente a los contratos de interventoría y no a los contratos de consultoría en general, conforme a la interpretación sistemática de la Ley y de los criterios auxiliares vigentes en el ordenamiento jurídico.”
