Tabla. Caducidad del contrato estatal (2023)
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De la falta de competencia del tribunal para resolver sobre materias ya decididas en acto administrativo de declaratoria de caducidad del contrato. “Todo lo anterior pone de presente una relevante consecuencia de la presunción de legalidad y la ejecutoriedad del acto administrativo: la declaración de voluntad de la Administración no puede ser desconocida, ni aun por los jueces ni los árbitros, salvo cuando medie, naturalmente, sentencia judicial ejecutoriada que haya declarado la nulidad de la respectiva decisión. En esa medida, los asuntos resueltos en acto administrativo en firme no son arbitrables ni pueden ser revisados o modificados por estamento alguno investido de facultad jurisdiccional, excepción hecha, naturalmente, de aquellos casos en que la controversia recaiga precisamente sobre la legalidad del acto mismo “Lo anterior obra con mayor acento frente a los actos expedidos en ejercicio de las potestades exorbitantes señaladas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 -entre estas, la declaratoria de caducidad del contrato estatal-, en los que, además, la Corte Constitucional ha dejado en claro la falta de competencia de los árbitros para enjuiciar su legalidad, so pena de obrar en contravía de lo dispuesto en los artículos 236, 237 y 238 de la Constitución Política”. “Bajo esa línea, y como anteriormente quedó expuesto, en el marco de las causales de anulación de laudos que actualmente están previstas en el artículo 41 de la Ley 1563 de 2012, la falta de competencia del tribunal de arbitramento también se produce cuando éste resuelve sobre aspectos que por limitación constitucional o legal, o del propio pacto arbitral, no pueden ser sometidos a su conocimiento; de suerte que, al pronunciarse sobre materias ya resueltas en acto administrativo en firme, y especialmente en el de declaratoria de caducidad del contrato, incurre en el vicio procesal enlistado en el numeral 2 del artículo 41 del aludido estatuto”. |
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“Con antelación a la entrada en vigencia de la Ley 1474 de 2011, la Sección Tercera del Consejo de Estado analizó la diferencia entre la declaratoria de caducidad del contrato, esta sí sujeta al límite temporal de la ejecución, y la declaratoria de incumplimiento, luego de lo cual concluyó que esta última sí puede imponerse por fuera del plazo contractual cuando su finalidad es hacer efectiva la garantía y obtener el pago de la cláusula penal…”. |
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“… es cierto que esta Corporación ha precisado que, a diferencia de la declaratoria de caducidad y de la imposición de las multas -que solamente proceden durante la vigencia del contrato-, la declaratoria de incumplimiento para hacer efectiva la cláusula penal puede surtirse luego del vencimiento del plazo, teniendo como único límite temporal la liquidación”. |
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La caducidad del contrato estatal. Específicamente sobre la facultad excepcional de declaratoria de caducidad del contrato -que fue la ejercida en el sub-lite a través del acto demandado-, la misma se encuentra regulada en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993 y está definida como la estipulación negocial, en virtud de la cual, si se presenta alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización, la entidad por medio de acto administrativo debidamente motivado lo dará por terminado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre”. En razón de lo anterior, la declaratoria de caducidad del contrato da lugar a las siguientes consecuencias: (i) dar por terminado el vínculo negocial sin que haya lugar a indemnización para el contratista; (ii) ordenar su liquidación en el estado en que se encuentre; (iii) hacer exigibles las garantías por configuración del siniestro del incumplimiento; (iv) hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria y (v) configura para el contratista la inhabilidad para celebrar contratos con entidades públicas durante 5 años. “… la Corporación ha sostenido que la caducidad del contrato es la sanción más drástica que la entidad pública puede imponer a su contratista, al entrañar el aniquilamiento del contrato y comportar para él la inhabilidad de celebrar negocios jurídicos con entidades públicas durante el período fijado por el legislador”. La legalidad de la declaratoria de caducidad, está supeditada a la concurrencia de los siguientes presupuestos, todos ellos necesarios y de obligatoria motivación en el acto administrativo correspondiente: (i) incumplimiento del contratista: comprobación acerca de la inejecución de una obligación que surge del contrato para el contratista; (ii) inexistencia de un incumplimiento determinante por parte de la entidad: la entidad estatal no puede ser responsable en alguna manera del incumplimiento del contratista; (iii) afectación grave del contrato: el incumplimiento del contratista no puede ser de cualquier obligación sino de una que afecte de manera directa y grave la ejecución del contrato; (iv) amenaza de parálisis: el incumplimiento grave de una obligación debe amenazar con paralizar definitivamente el contrato, a tal punto de convertirse tal incumplimiento del contratista en un verdadero obstáculo que impide la realización del objeto contractual y (iv) no puede aparecer de súbito: la declaratoria de caducidad no puede ser repentina, por lo que, frente al incumplimiento advertido, la entidad debe efectuar requerimientos y agotar un procedimiento que garantice el debido proceso y el derecho de defensa del contratista”. “La ausencia de alguno de estos presupuestos afecta la validez de la determinación y origina un derecho resarcitorio para el contratista injustamente privado del contrato y afectado por la inhabilidad”. |
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Para debatir la veracidad o la intensidad del incumplimiento que motivó la imposición de la multa y la declaratoria de caducidad del contrato era preciso, por lo menos, que el contratista consignara alguna anotación que mostrara su desacuerdo con lo ocurrido durante la ejecución, en lugar de renunciar a presentar reclamaciones y declararse a paz y salvo. El contratista aceptó el cruce de cuentas y con ello cerró en forma definitiva la posibilidad de que las pretensiones derivadas del contrato pudieran ser atendidas favorablemente por el juez, en consecuencia, como no es posible desconocer ese balance tampoco es viable revisar la ejecución para concluir algo distinto a lo acordado en dicho instrumento. Si el interesado tiene múltiples reservas antes liquidar el contrato pero, firma el cruce de cuentas sin manifestarlas se entiende que ya no pretende hacerlas, por lo tanto, las razones que empleó el contratista para solicitar a la entidad contratante la revocatoria directa de los actos acusados no se equiparan al hecho de consignar salvedades en la liquidación bilateral; las inconformidades o razones expuestas durante las etapas precontractual, contractual y poscontractual deben incluirse en el balance económico para que sean consideradas por el juez del contrato. En ese orden de ideas, el tribunal de primera instancia acertó al precisar que el contratista no dejó ninguna constancia que le permitiera ventilar con éxito posteriores reclamaciones y, por el contrario, se declaró a paz y salvo. Además, respecto del otro punto objeto de apelación –la imposibilidad de multar y de declarar la caducidad porque el actor sí honró sus obligaciones–, se advierte que lo expuesto deja en evidencia la ausencia de fundamento válido para analizar su mérito porque, precisamente, el demandante no dejó salvedad alguna que permita ahora revisar lo sucedido durante la ejecución”. |
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La Sala REVOCÓ parcialmente la sentencia y en su lugar, declaró el “reconocimiento del perjuicio ocasionado al actor como consecuencia de la inhabilidad sobreviniente por cuenta de la nulidad de la declaratoria de caducidad del contrato de concesión…”.
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Declaratoria de caducidad del contrato. debido proceso administrativo. Garantía única de cumplimiento. amparo de calidad del bien o servicio. vicios ocultos o redhibitorios. interpretación del contrato de seguros. obligación de cuantificar el amparo afectado de la póliza de cumplimiento. Obligación de cuantificar el amparo afectado de la póliza de cumplimiento. La parte actora alegó que “la entidad demandada obvió el derecho de defensa y contradicción durante el trámite de la decisión de caducidad. Aducen que esa decisión fue proferida sin previa audiencia del contratista y sin que éste hubiera tenido la ocasión de controvertir los informes de interventoría que motivaron la determinación”. Recordó la Sala que “no toda irregularidad procedimental deriva necesariamente en la anulación de la decisión administrativa atacada judicialmente, ya que es necesario que la parte demandante demuestre la incidencia de la anomalía en el sentido del acto administrativo, de suerte que deviene irrelevante el quebranto de las formas propias del respectivo trámite cuando éste no influye en su conclusión”. “Si bien se detecta que la parte demandada no dio aviso al contratista o a la aseguradora sobre el adelantamiento de un procedimiento administrativo para declarar la caducidad del contrato con base en los informes de interventoría, lo cierto es que no fue practicada prueba alguna que demuestre que la omisión de citación en la fase de formación del acto hubiese provocado que la administración desoyera a la contratista o a la aseguradora, he impedido que estas aportarán o controvirtieran la decisión, de forma tal que, al no hacerlo, la demandada hubiera dejado de lado argumentos o elementos de prueba que habrían variado sustancialmente la medida adoptada. En consecuencia, los cargos por violación al debido proceso por ese motivo no están llamados a prosperar. (Nota: La declaratoria de caducidad se presentó en el año 2007, antes de la expedición de la Ley 1474 de 2011). Por otra parte, la Sala “no coincide con la censura de la aseguradora según la cual la existencia de medidas menos gravosas a la caducidad contractual invalida la sanción impuesta”. Para la Sala, “la norma no precisa un criterio de “ultima ratio” distinto a la concurrencia de los presupuestos legales de su aplicación” es decir que debe ser declarada cuando existen hechos constitutivos de incumplimiento grave del contrato, que logren afectar de forma grave y directa a su ejecución, y evidencia que puede conducir a su paralización. |
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Declaratoria de caducidad en contrato suspendido– procede si la falta de reanudación del objeto contractual se produce por causas imputables al contratista. Equilibrio económico. Causa generadora de la falta de reanudación del contrato. No se probó. En el proceso quedó probado que “Ante la renuencia de Dragacol para acordar los términos del levantamiento de la suspensión del contrato 010, el Ministerio lo requirió en varias oportunidades para que reanudara su cumplimiento, sin obtener el consenso de la contratista, la que aducía que el ente público no había reconocido en el documento de propuesta de acuerdo las negociaciones adelantadas y que mientras no lo hiciera no reiniciaría la ejecución del contrato. Los puntos que, según la contratista, el ministerio se abstuvo de introducir en el acuerdo, versaron, principalmente, sobre el reconocimiento del stand by”. También quedó probado que luego de varios requerimientos para que el contratista levantara la suspensión, el Ministerio de Transporte declaró la caducidad del contrato y la ocurrencia del siniestro de incumplimiento, así como del siniestro vinculado al amparo del pago anticipado cubierto por la Garantía Única expedida por la Aseguradora Confianza SA. “Se observa sobre este aspecto que, el 5 de abril de 1999, Dragacol envió oficio al Ministerio en el que sostenía que esa entidad era la responsable de la suspensión del contrato y el continuado estado de inactividad en que se hallaba, a lo que añadió que el negocio le imponía obligaciones a la entidad de las que no podía sustraerse y que cualquier documento de reanudación debía ser producto del acuerdo de voluntades y no de unilateralidades que la contratista no iba a aceptar. En atención a ese panorama, la Sala encuentra ajustada a derecho la decisión del Ministerio de Transporte de declarar la caducidad del contrato. Era claro que, ante la reiterada renuencia del contratista a reanudar las actividades encaminadas al cumplimiento del contrato 010 de 1998, consecuencialmente persistiría la situación de parálisis en que se hallaba su ejecución, incluso en el evento de que el Ministerio optara por modificarlo unilateralmente, porque así se lo advirtió Dragacol en su misiva. La Sala considera que resultó razonable y proporcional la decisión adoptada, de cara a la realidad imperante frente a la indeterminación del rumbo contractual, por falta de voluntad del contratista para proseguir con el cumplimiento de su objeto y a sus advertencias de que no aceptaría decisiones unilaterales de la Administración”. “… no obstante que el Ministerio cumplió con lo estipulado en el acta de suspensión, Dragacol decidió abstenerse de reanudar la ejecución del contrato, excusándose en la falta de reconocimiento de unos rubros por concepto de stand by que, en primer lugar, nunca fueron acordados entre las partes, por lo que su falta de reconocimiento, en manera alguna podría atribuirse al Ministerio a título de incumplimiento y, en segundo lugar, su causación tampoco invadió la órbita de responsabilidad del contratante, por razones que serán explicadas en posterior apartado”. “…la Sala precisa que, en efecto, la declaratoria de caducidad se adoptó cuando el contrato se hallaba suspendido por acuerdo entre las partes, suspensión que tuvo lugar desde el 15 de mayo de 1998, sin que hubiese existido consenso para su levantamiento.
Dicho esto, cabe recordar que la potestad excepcional de caducidad del contrato, regulada en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993, subordina su procedencia a que se presente alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y se evidencie que puede conducir a su paralización.
Al tenor de este postulado, el contrato debe encontrarse dentro del plazo de ejecución para ser objeto de declaratoria de caducidad, dado que, de lo contrario, su decreto haría nugatorio el fin perseguido por el legislador.
En atención a ese contexto, la Sala considera que el hecho de que el contrato hubiera estado suspendido por acuerdo de las partes en la época en que se profirió el acto acusado no afecta su validez, en cuanto no desdibuja la existencia de los supuestos normativos establecidos por el legislador para la procedencia de la aplicación de esa cláusula excepcional” |
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“En 1986, las Empresas Inolicas de Medellín (“EPM”) y la firma rumana Romenergo suscribieron el Contrato 3756-E, que tuvo por objeto el diseño, la fabricación y el suministro de blindajes, tuberías de presión, válvulas, compuertas, rejas coladeras y puente grúa para el Proyecto Hidroeléctrico Río Grande II, por un precio total de US$ 6.983.953. EPM, quien declaró la caducidad del contrato, pretende la indemnización de los perjuicios materiales derivados del incumplimiento, que dio lugar a la declaración de la caducidad contractual”. |
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Caducidad del contrato estatal “La potestad exorbitante de declaratoria de caducidad del contrato se encuentra regulada en el artículo 18 del Estatuto General de la Contratación Pública. En particular, este artículo define a la caducidad como la estipulación negocial, en virtud de la cual, si se presenta alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencia que pueda conducir a su paralización, la entidad por medio de acto administrativo debidamente motivado lo dará por terminado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre. Frente a las potestades excepcionales al derecho común consagradas a favor de la Administración -entre las cuales se encuentra la de declaratoria de caducidad del contrato-, la Ley 80 de 1993 señala en su artículo 14, lo siguiente: (…). De la normativa transcrita, se puede concluir, que las denominadas cláusulas excepcionales o poderes unilaterales de la administración de interpretación, terminación y modificación unilaterales, sometimiento a las leyes nacionales, de reversión y caducidad constituyen una herramienta que tiene como finalidad evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación de los mismos”. Efectos o consecuencias de la declaratoria de caducidad del contrato estatal “La declaratoria de caducidad del contrato tiene los siguientes efectos o consecuencias: (i) dar por terminado el vínculo negocial sin que haya lugar a indemnización para el contratista; (ii) ordenar su liquidación en el estado en que se encuentre; (iii) hacer exigibles garantías por configuración del siniestro del incumplimiento; (iv) hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria y (v) configura para el contratista la inhabilidad para celebrar contratos con entidades públicas durante 5 años”. “En este sentido, la Corporación ha sostenido que la caducidad del contrato es la sanción más drástica que la entidad pública puede imponer a su contratista, al entrañar el aniquilamiento del contrato y comportar para él la inhabilidad de celebrar negocios jurídicos con entidades públicas durante el período fijado por el legislador. En cuanto a las características del poder exorbitante de caducar el contrato estatal, en sentencia del 27 de noviembre de 2007, exp. 14431, esta Corporación dijo que es de orden público y, como tal, inalienable, irrenunciable e intransmisible; goza, por tanto, de autonomía, unilateralidad y proporcionalidad en su adopción y se ejercita a través de la expedición de actos administrativos debidamente motivados, que pueden ser ejecutados sin necesidad de acudir ante el juez, puesto que involucra el interés público. La jurisprudencia inicial de esta Corporación, en relación con la oportunidad para decretar la caducidad del contrato, consideraba que, para su declaratoria, era necesario que el contrato estuviera vigente y en ejecución, en tanto ello implicaba la terminación anticipada del negocio jurídico (…). Dicho criterio fue aplicado de forma pacífica hasta 1999, cuando la jurisprudencia determinó que la caducidad se podía declarar aún vencido el término de ejecución y hasta antes de la liquidación del mismo: (…). La anterior postura fue acogida por el Consejo de Estado en providencias posteriores. Al respecto, en auto del 29 de junio del 2000 se consideró que la Administración podía decretarla, aunque el plazo de ejecución hubiera vencido, siempre y cuando no se hubiera expedido el acto de liquidación (…). Así mismo, en sentencia del 18 de marzo de 2004, la Corporación reafirmó que la entidad estatal podía ejercer potestades exorbitantes luego de vencido el plazo contractual mientras el contrato no se hubiera liquidado (…). Posteriormente, la Sección Tercera del Consejo de Estado retomó la pauta jurisprudencial que se había fijado inicialmente, al considerar que la caducidad del contrato sólo puede declararse durante el plazo de ejecución y no durante la etapa de la liquidación, con base en las siguientes razones: a) El Legislador pretendió con la institución de la caducidad -tanto en la Ley 80 de 1993 y antes con el Decreto – ley 222 de 1983 art. 62 letras a) a la f)- la remoción del contratista incumplido, con el fin de evitar que se interrumpa o paralice la prestación de los servicios y funciones a cargo de las entidades contratantes, y asegurar su continuidad, mediante la correcta ejecución del objeto contractual por la misma entidad o por un tercero en reemplazo del contratista incumplido. b) Por el anterior motivo, la oportunidad de la medida está íntimamente relacionada con el plazo de ejecución del contrato y, por tanto, una vez culminado éste, no es viable caducarlo para el propósito previsto en la ley, y con independencia de que no se haya extinguido el contrato en virtud de su liquidación; en efecto, se destaca que: i.) La caducidad es una atribución para afrontar el incumplimiento del contrato, de manera que su ejercicio es jurídicamente viable dentro del término convencional de ejecución de las obligaciones, vencido el cual no es posible satisfacer la concurrencia de sus requisitos legales materiales; por ende, fenecido el plazo de ejecución la finalidad de la potestad se pierde y con ella la facultad para imponerla; y ii.) La etapa y el plazo de liquidación del contrato no están consagrados para ejercer esta potestad exorbitante, pues la ley no señaló que pudiera aplicarse durante ésta, sino dentro de la etapa y plazo fijado en el contrato para su ejecución; y, además, se reitera, no se trata de solucionar un problema exclusivamente económico o sancionatorio. c) Declarar la caducidad del contrato con posterioridad al fenecimiento del plazo de ejecución y en la etapa o plazo que se tiene para liquidarlo, sería reconocerle a este instituto un carácter meramente sancionatorio e indemnizatorio, dejando a un lado que con él se persigue la continuidad en la prestación de los servicios y funciones a cargo de las entidades, en los eventos en que se presente un incumplimiento del contratista que afecte grave y directamente el contrato y amenace con su paralización. f) (sic) En definitiva, la declaratoria de caducidad del contrato por parte de la Administración sólo procede por los motivos y con los requisitos señalados en la ley, durante el plazo pactado para la ejecución y cumplimiento oportuno de las obligaciones del mismo -que incluye tanto el plazo original como los adicionales-, y no cuando éste hubiese expirado, so pena de que el acto quede afectado con un vicio de nulidad, por incompetencia. (Subrayado fuera del texto). Ahora, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 12 de julio de 2012 se pronunció sobre la legalidad de declaración de caducidad de un contrato después de que el plazo de ejecución había expirado, porque, en sentir del demandante, era violatorio de los artículos 28 de la Constitución Política y de los artículos 62, literal f), 64, 65, 67 y 71 del Decreto-Ley 222 de 1983, porque “(i) los hechos no daban lugar a la declaratoria de caducidad, por no existir causa que imposibilitara la continuidad del contrato, ya que, en situaciones de retraso, la ley ha establecido el apremio al contratista mediante la imposición de multas, más no la declaratoria de caducidad”. En esta oportunidad, el Consejo de Estado, para decidir sobre la legalidad del mencionado acto administrativo que declaró la caducidad, se planteó el siguiente problema jurídico: ¿Es anulable por falta de competencia temporal el acto a través del cual el municipio declaró la caducidad del contrato, habida cuenta de que fue expedido con posterioridad a la extinción del plazo de ejecutoria del contrato? Si bien es cierto que el demandante no atacó el acto administrativo con base en ese argumento, también lo es que la falta de competencia constituye el más grave de los vicios que puede afectar la validez de un acto y, por tal razón, puede ser declarado de oficio, tal y como lo ha dispuesto la Sala en un caso que guarda similitud con el que ahora se estudia: ‘Ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Sección acerca de que la administración sólo puede declarar la caducidad del contrato durante la vigencia del mismo. En el caso que se examina se encuentra que la extemporaneidad alegada no fue objeto de las pretensiones de la demanda y esta consideración sólo la hace la parte actora en el alegato de conclusión ante esta instancia. Sin embargo, por tratarse del cargo de incompetencia temporal o ratione tempore que constituye el vicio más grave de todas las formas de ilegalidad en que puede incurrir el acto administrativo y por el carácter de orden público que revisten las reglas sobre competencia es posible su examen en forma oficiosa por el juzgador[15]’. Y para resolverlo, esta Corporación, con base en las razones expuestas en la providencia del 20 de noviembre de 2008 ya mencionada, precisó “que una vez expirado el término de ejecución del contrato no es posible decretar la caducidad”. Por último, la Sala concluyó que las entidades solo pueden decretar la caducidad del contrato antes de que el plazo expire y así cumplir con el fin de la norma que es lograr la ejecución del objeto contractual en beneficio del interés general, de conformidad con lo establecido en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (…)”. |
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RENUNCIA A LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE CONCESIÓN – Efectos / DECLARATORIA DE CADUCIDAD DEL CONTRATO DE CONCESIÓN / ACEPTACIÓN DE LA RENUNCIA / CONTRATANTE / CONTRATO DE CONCESIÓN DE ESPACIOS DE TELEVISIÓN DE CANALES PÚBLICOS / CONTRATO DE CONCESIÓN DE TELEVISIÓN / RENUNCIA AL CONTRATO / OBLIGACIONES DE LAS PARTES DEL CONTRATO / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / TERMINACIÓN DEL CONTRATO DE CONCESIÓN / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO DE CONCESIÓN / CONTINUIDAD EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO / PRINCIPIO DE LA CONTINUIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN – Debió dar su consentimiento para que el contratista renunciara a la ejecución del contrato [L]os contratos no podían tenerse por terminados con ocasión de la renuncia, mientras la autoridad estatal concedente no la aceptara expresamente, dada la necesidad de no afectar la continuidad y eficiencia del servicio mediante la suscripción de la respectiva terminación de común acuerdo del contrato de concesión. La propia doctrina ha expuesto que la revocatoria de los actos jurídicos, para que sea válida y eficaz, debe darse por quienes participaron en su celebración o conformación. (…) Así entonces, para que la renuncia de Producciones Punch S.A. surtiera efectos sin dar lugar a la declaratoria de caducidad, debieron adelantarse seguidamente los trámites pertinentes, acordados entre las partes, para dar por finiquitadas las obligaciones que aún se encontraban pendientes de cumplimiento y terminar válidamente y de consuno, los contratos de concesión. (…) [L]a compañía productora debió contar con el consentimiento de la CNTV, que era la otra parte del contrato, y le había confiado a esa concesionaria la operación del servicio que la entidad pública estaba llamada legalmente a garantizar. PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTRATO DE CONCESIÓN / DECLARATORIA DE CADUCIDAD DEL CONTRATO DE CONCESIÓN / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / FACULTAD DECLARATORIA DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / FACULTAD SANCIONATORIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / FACULTADES DE LA COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN / SOCIEDAD CONCESIONARIA / RENUNCIA DEL CONTRATO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / INEXISTENCIA DEL DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / IMPREVISIBILIDAD / HECHO IMPREVISIBLE / DAÑO IMPREVISIBLE [L]a Sala concluye que no fue desvirtuada la presunción de legalidad de las Resoluciones (…), en las que se declaró la caducidad de los contratos de concesión (…), puesto que se cumplieron las causales previstas en la ley y en el contrato para el ejercicio de esa potestad excepcional por parte de la CNTV y se probó la vigencia de las obligaciones pendientes a cargo de Producciones Punch S.A., y que impedían el reconocimiento de efectos inmediatos a la renuncia presentada con fundamento en el artículo 17 de la Ley 335 de 1996. De igual manera se debe señalar que se mantiene incólume la legalidad de las Resoluciones (…) en las cuales se adoptó y confirmó la liquidación unilateral de los contratos de concesión (…). Por otro lado, concluye la Sala que no se cumplieron los presupuestos para reconocer la ruptura del equilibrio económico de los contratos de concesión (…), no se acreditaron los elementos restantes del desequilibrio, especialmente, la imprevisibilidad de los eventos aducidos en el recurso de apelación ni su incidencia real en la ecuación financiera de cada uno de los contratos. |
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Diferencias entre la contratación pública y contratación privada. Efectos. Caducidad en los contratos de prestación de servicios. Caducidad fundada en incumplimiento de obligaciones no contempladas en el contrato. |
DECLARATORIA DE CADUCIDAD. Diferencias en contratación pública y contratación privada / DECLARATORIA DE CADUCIDAD EN CONTRATATCION PUBLICA – Impuesta por acto administrativo, amparado por presunción de legalidad y fuerza obligatoria de su contenido / POTESTAD UNILATERAL EN CONTRATACION PRIVADA – No constituye acto imponible de autoridad porque emana de la voluntad de las partes. “Debido a la naturaleza exceptiva de la cláusula de caducidad, su utilización por parte de entidades que en su contratación se rigen por el derecho privado, debe apoyarse en la ley que así lo permita y desplegarse de acuerdo con ella. Teniendo en cuenta que el caso la Empresa Social del Estado (E.S.E), la Ley 100 de 1993 no dispuso regulación especial sobre la utilización de las clausulas excepcionales, se establece que el ejercicio de la cláusula de caducidad se rige por el régimen general de contratación estatal, esto es el deber del pacto escrito y en su actuación se predica el imperativo de seguir el procedimiento administrativo general de toda actuación en orden a expedir un acto administrativo: Todo ello en atención a la función administrativa que despliega la entidad contratante en la imposición de la caducidad del contrato y por razón del contenido material que ella supone. Así las cosas, para la expedición del acto administrativo mediante el cual se declara la caducidad del contrato por parte de la Empresa Social del Estado, es mandatorio obrar con arreglo a las normas que consagran la cláusula y establecen los límites de su ejercicio, contenidas para la época de los hechos en este proceso, en la Ley 80 de 1993 y el Código Contencioso Administrativo. En este orden de ideas, resulta importante recordar los supuestos consagrados en los artículos 14 y 18 de la Ley 80 de 1993, que debe tener en cuenta la Empresa Social del Estado en orden a pactar y aplicar la cláusula de caducidad del contrato, sin dejar de advertir que éstas disposiciones legales se predican aplicables, con independencia de que la ley sustancial del contrato sea el derecho privado (…)” La diferencia entre el acto administrativo y el acto derivado de la potestad unilateral de la contratación privada, estriba en que su ejercicio no da lugar a constituir un acto unilateral imponible con la fuerza de la Autoridad, toda vez que en el derecho privado la parte que lo expide no ejerce una función administrativa, se funda en el pacto contractual que proviene de la configuración de las partes y su legalidad puede ser discutida judicialmente, en orden a enervar la actividad unilateral de la otra parte, a diferencia de lo que sucede al amparo del acto administrativo expedido en desarrollo de una potestad con la fuerza imperativa derivada de la propia ley”. “CLAUSULA DE CADUCIDAD DEL CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS – Inexistente al no incluirse en la convocatoria ni en el contrato celebrado / INEXISTENCIA CLAUSULA DE CADUCIDAD – Configuró falta de competencia de la entidad en su declaratoria. DECLARATORIA DE CADUCIDAD – No debió fundar el incumplimiento en obligaciones que no estaban incluidas dentro del contrato celebrado Resulta evidente que la cláusula de caducidad no existió en este caso, por cuanto no fue pactada entre las partes, además de que no tuvo lugar escrito alguno sobre un acuerdo en relación con la inclusión de dicha cláusula en el contrato respectivo. Tampoco apareció referencia alguna a las cláusulas exorbitantes en la convocatoria de diciembre de 2003. Lo anterior se concluye teniendo en cuenta que el contrato no fue de aquellos en que la Ley 80 de 1993 establece la presencia de la cláusulas caducidad aunque no se encuentre pactada y que la existencia de la cláusula de caducidad sigue la formalidad del acuerdo escrito impuesta por los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993. En este estado del análisis, resulta evidente que la Empresa Social del Estado careció de competencia para expedir el acto administrativo mediante el cual impuso la caducidad del acuerdo contractual celebrado con Taller Electromecánico E.U”. “CLAUSULA DE CADUCIDAD – Declarada en eventos permitidos por la ley / CLAUSULAS EXCEPCIONALES – No son susceptibles de transacción o negociación entre las partes Se puede citar como nota diferenciadora de los actos en cuestión, la categoría del “poder –deber” en la cual se encuentra inmersa la cláusula de caducidad del contrato estatal, toda vez que conlleva una función administrativa establecida en protección del interés general, que en tal sentido debe ser decretada frente a los eventos de ley y no puede ser objeto de negociación o pacto entre las partes respecto de las causales y de su ocurrencia. Con apoyo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se ha identificado que el ejercicio de la potestad del Estado en materia de cláusulas exorbitantes no es disponible por transacción entre las partes”. “EFECTOS DECLARATORIA DE CADUCIDAD – Terminación del contrato, toma de posesión de la obra, no indemnización de perjuicios, afectación de garantías e inhabilidad del contratista Por fuerza de la ley, el acto administrativo que impone la caducidad del contrato genera unos efectos para el contratista, como sucede con la terminación, la posibilidad de toma de posesión de la obra, y la no indemnización. Pero, además, el acto administrativo mediante el cual se decreta la caducidad de un contrato, conlleva otros importantes efectos jurídicos frente a terceros: constituye el siniestro, permite exigir al garante el cumplimiento del contrato, produce la inhabilidad del contratista que conlleva la nulidad de los contratos por él celebrados con posterioridad, configura la inhabilidad para participar en otros procedimientos de contratación y la obligatoriedad de la cesión de los contratos vigentes”. |
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DECLARATORIA DE CADUCIDAD DEL CONTRATO DE OBRA – Ordenada por la entidad estatal mediante acto administrativo / DECLARATORIA DE CADUCIDAD DEL CONTRATO DE OBRA – Acto administrativo de terminación del contrato que agota el presupuesto para ordenar la liquidación del mismo. El numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en su letra d) dispuso acerca del término de caducidad de la acción contractual (…) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar (…) la liquidación del contrato estatal procede una vez ocurrida su terminación y que de acuerdo con los dictados del artículo 60 de la Ley 80 de 1993 se debe realizar en todos los contratos de tracto sucesivo, en aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y en los demás que lo requieran. Ocurrida la terminación del contrato estatal, procede su liquidación y en aquellos eventos en que no se logre un acuerdo sobre el contenido de la misma, la Administración debe proceder a la liquidación unilateral por acto administrativo que así lo disponga, de acuerdo con lo previsto en el citado artículo 60 de la Ley 80 de 1993 (…) la declaratoria de caducidad contractual se tiene que ese acto administrativo produce la terminación del contrato en el estado en que se encuentre y por lo tanto, igual ha de ordenarse la liquidación del mismo, siguiendo las voces del citado artículo 18 ACTOS ADMINISTRATIVOS ENCADENADOS – Clasificación. Resolutorios y confirmatorios sustantivos. ACTOS ADMINISTRATIVOS ENCADENADOS – Vinculados por un iter procedimental. Declaratoria de caducidad y liquidación unilateral. ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Interpuesta contra dos actos administrativos encadenados / ACCION CONTRACTUAL INTERPUESTA CONTRA DOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Se predica un solo y único término de caducidad / TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Se cuenta a partir de la ejecutoria del acto de liquidación por tratarse de la última decisión administrativa proferida La siguiente clasificación, ayuda a apreciar la relación y a la vez la diferencia que existe entre el acto que declara la caducidad del contrato y el que, como consecuencia del mismo, adopta la liquidación unilateral: se distingue entre los actos resolutorios y actos confirmatorios sustantivos, los cuales tienen cada uno contenido sustancial y autónomo pero se encuentran relacionados, dando lugar a los que la doctrina ha denominado actos encadenados (…) Una vez establecida la relación entre los actos administrativos que se vienen comentando caducidad y liquidación unilateral-, se plantea ahora el problema jurídico consistente en determinar el momento en que se debe iniciar el cómputo de la caducidad de la acción en el caso de la impugnación conjunta de ambos actos, tal como sucede cuando se acude a demandarlos mediante la acción que corresponde, en este caso la acción contractual (…) si para este evento se predica un solo término y único término de caducidad de la acción contractual, el cual correría a partir de la ejecutoria del acto de liquidación del contrato |
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Consejo de Estado. Contrato de prestación de servicios. Caducidad del contrato. Debido proceso. El debido proceso debe aplicarse previo a declararse la caducidad del contrato estatal. (2013) |
1. Caducidad de contrato de prestación de servicios. Debido proceso. ¿Previamente a la adopción de adoptar la decisión de caducidad, es necesario dar a conocer al contratista los elementos de juicio que se tengan en su contra? En el presente caso se declaró la caducidad del contrato de prestación de servicios por el incumplimiento del contratista, al participar en un cese de actividades en la institución de salud contratante. Frente a los hechos, la Entidad pública indicó que el “servicio de salud es un servicio público esencial que no puede ser interrumpido y goza de protección constitucional, e igualmente que la no prestación del mismo en forma intempestiva coloca en grave riesgo la vida e integridad de la salid de los pacientes que acuden a los servicios médicos (…)”. El debido proceso debe aplicarse previo a declararse la caducidad del contrato estatal. La posición actual de la jurisprudencia del Consejo de Estado. “En materia de sanciones contractuales, lo que la jurisprudencia ha reclamado es que la medida sancionatoria no resulte sorpresiva o intempestiva, y que, en todo caso, se otorgue al interesado la oportunidad de expresar su opinión y contradecir los elementos de juicios que se esgrimen en su contra, antes de que se adopte la decisión, procedimiento en la formación de la voluntad de la Administración que no se suple con los recursos por vía gubernativa, dado que es otra fase de la actuación, en la que si bien impera también la garantía del debido proceso, en ella se discute la decisión ya tomada”. En atención a que la entidad pública no dio aplicación al principio del debido proceso con antelación a la decisión de caducidad del contrato, el Consejo de Estado decidió anular la resolución que contenía la decisión. |
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DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / FACULTAD DECLARATORIA DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL La Ley 80 de 1993, en su artículo 18, define la caducidad como la estipulación en virtud de la cual si se presenta alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización, la entidad por medio de acto administrativo debidamente motivado lo dará por terminado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre. (…) la declaratoria de caducidad en el régimen general del artículo 18 de la Ley 80 de 1993, tiene los siguientes efectos: i) La entidad contratante podrá tomar posesión de la obra o continuar inmediatamente la ejecución del objeto contratado, bien sea a través del garante o de otro contratista, a quien, a su vez, se le podrá declarar la caducidad, cuando a ello hubiere lugar. ii) No habrá lugar a indemnización para el contratista. iii) Será constitutiva del siniestro de incumplimiento. iv) Habrá lugar a hacer efectivo el cobro de la cláusula penal pecuniaria pactada. v) La liquidación del contrato en el estado en que se encuentre. vi) Implica para el contratista la inhabilidad para celebrar contratos con entidades públicas durante cinco (5) años (actualmente prevista en el art. 8º letra c) de la Ley 80 de 1993 y antes en el numeral 2º y parágrafo del artículo 8 del Decreto – ley 222 de 1983)”. “DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / INHABILIDADES DEL CONTRATISTA / COBRO DE LA CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO La Corporación ha sostenido que la caducidad administrativa de los contratos, es la sanción más drástica que la entidad pública contratante le puede imponer a su contratista , puesto que no sólo entraña el aniquilamiento del contrato para lograr los fines perseguidos en el mismo, en condiciones que garanticen la adecuada y continua prestación del servicio, sino que comporta para él la inhabilidad para celebrar contratos con entidades públicas durante el término fijado en la ley ; y que tiene una connotación resarcitoria, al implicar el cobro de la cláusula penal pecuniaria cuando ella se hubiere pactado. |
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DECLARATORIA DE CADUCIDAD – Inhabilidad generada por su declaratoria impide al contratista celebrar contrato adicional / INHABILIDAD DE CONTRATISTA – Generar declaratoria de caducidad del contrato / CONTRATO ESTATAL – Inhabilidad de contratista que generó declaratoria de caducidad del contrato / CONTRATISTA INHABILITADO – Facultad para convenir reforma del plazo y del valor del contrato mediante su reforma. Requisitos El artículo 8º Del Decreto Ley 222 de 1983, prescribe la prohibición de celebrar contratos cuando se esté incurso en las causales allí previstas sin hacer ninguna distinción entre los diferentes contratos celebrados por la administración por lo que debe entenderse que la norma se refiere a todos los contratos que las entidades públicas puedan celebrar. Con fundamento en esta precisión, la Sala estima que la inhabilidad generada por la declaratoria de caducidad de un contrato por parte de cualquier entidad pública, impide que el contratista incurso en ella pueda celebrar contratos adicionales con las demás entidades públicas. Entendiendo por contrato adicional, el acuerdo al cual llegan la administración y el contrato para modificar de fondo el contrato principal. Las simples reformas del plazo y del valor, tal como se indicó, no constituyen materia de un contrato adicional, por lo mismo, pueden ser convenidas por el contratista inhabilitado, siempre y cuando, el contrato principal hubiere sido perfeccionado y estuviera en ejecución. |
