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El aporte del Programa de apoyo al empleo formal (PAEF) no está prohibido por el artículo 355 CN. Se trata del ejercicio de la facultad de intervención del Estado en la economía y no de su mera libera
By: System Administrator on mircoles, junio 9
Se realizó control inmediato de legalidad de las Resoluciones n°. 1129 del 20 y 1191 del 29 de mayo, 1200 del 1º, 1242 del 11 y 1331 del 26 de junio y 1683 del 1º de septiembre de 2020, expedidas por la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante Ministerio de Hacienda), de conformidad con el artículo 185.6 CPACA y lo dispuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión n°. 10 del 1º de abril de 2020.  Tema: PAEF. Programa de apoyo al empleo formal.

Temas:

Revisión de legalidad de los Decretos Legislativos 639, 677 y 815 de 2020, expedidos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020 que crearon y regularon el programa de apoyo al empleo formal -PAEF. Este programa “consiste en un aporte monetario mensual de naturaleza estatal a los empleadores que demostraran una reducción del 20% o más de sus ingresos, por motivo de las medidas adoptadas para enfrentar la pandemia del COVID-19, para proteger y apoyar el empleo formal del país. La Corte Constitucional consideró que había conexidad entre el PAEF y el Estado de Emergencia declarado en el Decreto 637 de 2020[1]”.

“El artículo 355 CN -en armonía con el artículo 136.4 CN- dispone que ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. Sin embargo, dicho mandato constitucional prevé que el Gobierno en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales.

De modo que la Constitución, por una parte, prohíbe el contrato de donación entre las entidades del Estado y los particulares, esto es, la transferencia -gratuita e irrevocable- por una parte de los bienes de una persona a otra que la acepta (art. 1443 CC) con la pretensión de evitar cualquier desviación de los dineros del erario. Por otra parte, autoriza una excepción mediante la asignación de recursos por otro contrato, al que regula con detalle: el contratista será cualificado (entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad); el objeto del contrato de asignación de recursos debe servir al interés público y el contrato debe sujetarse a la ley del Plan Nacional de Desarrollo.

A su vez, el artículo 368 CN incluye otra excepción a dicha prohibición, al disponer que la Nación, los departamentos, los municipios y las entidades descentralizadas concederán subsidios (como deber y no como una facultad -por supuesto- de acuerdo con sus capacidades), en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas (consumo básico de subsistencia, como materialización de los enunciados sociales del Estado en el ámbito de los servicios públicos)[2].

Además, la prohibición establecida en el artículo 355 CN no es absoluta[3], ya que esa norma se restringe a los actos de mera liberalidad y no aplica en los que esté comprometida la garantía de derechos sociales. Es decir, si la cesión gratuita cuenta con un fundamento constitucional expreso (por ejemplo, financiación de vivienda de interés social, art. 51[4]), no configura una donación prohibida, sino que -por el contrario- responde al cumplimiento de los fines sociales del Estado[5].

Por ello, la Corte Constitucional estimó que el aporte estatal creado por el Decreto Legislativo 639 de 2020 no está prohibido por el artículo 355 CN, al considerar que se trata del ejercicio de la facultad de intervención del Estado en la economía y no de su mera liberalidad, ya que es una herramienta para garantizar el postulado constitucional del pleno empleo durante la crisis generada por la pandemia[6]”.

Los actos están acordes con la motivación que llevó a la declaratoria del estado de excepción ante la emergencia sanitaria producida por el COVID-19 y con las razones que justificaron la expedición de los Decretos Legislativos 639, 677 y 815 de 2020. En relación con la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la proporcionalidad con la gravedad del hecho que pretende conjurar, la Sala coincide con los conceptos de la Universidad Externado y el Ministerio Público, que advirtieron que las resoluciones objeto de control satisfacen esos requisitos.

 

Las medidas impartidas por las resoluciones -referidas a la reglamentación del PAEF- son, pues, adecuadas y proporcionales a los fines que persiguen, ya que buscan que el programa sea operativo, para así mitigar los efectos económicos adversos de la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19, en especial, la disminución de ingresos de los empleadores. En consecuencia, se declararán ajustados a derecho los actos fiscalizados, en cuanto al control formal y material hecho en este control inmediato de legalidad.

 

Se declaró la legalidad de las Resoluciones n°. 1129 del 20 de mayo de 2020, 1191 del 29 siguiente, 1200 del 1º de junio de 2020, 1242 del 11 siguiente, 1331 del 26 de junio de 2020 y 1683 del 1º de septiembre de 2020, expedidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cuanto a la fiscalización formal y material hecha en este control inmediato de legalidad. El alcance y aplicación de los preceptos controlados se sujeta a los condicionamientos dispuestos por la Corte Constitucional, a los Decretos Legislativos 639, 677 y 815 de 2020, en las sentencias C-458, C-459 y C-460 de 2020, como se explicó en la parte considerativa de la providencia.

 

[1] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-458 de 2020 [fundamento jurídico 73-75].

[2] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-566 de 1995 [fundamento jurídico 4]. En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 2 de marzo de 2006 Rad. 66001-23-31-000-2004-00543-01(AP) [fundamento jurídico 1], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 56 a 57, disponible en: https://cutt.ly/Akqynhf y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 18 de junio de 2008, Rad. 70001-23-31-000-2003-00618-01(AP) [fundamento jurídico 7.9].

[3] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-316 de 1995 [fundamento jurídico 3] y Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 13 de mayo de 1996 Rad. 800 [fundamento jurídico III];.

[4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 6 marzo de 2008, Rad. 16.613 [fundamento jurídico 3].

[5] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-251 de 1996 [fundamento jurídico 5], sentencia C-205 de 1995, [fundamento jurídico E].

[6] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-458 de 2020 [fundamento jurídico 93].

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