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Modificación del contrato. La reversión o eliminación de obras afecta la ejecución del objeto del contrato e incide en la remuneración del contratista. Principio de planeación.
By: System Administrator on jueves, junio 3

La Sala indicó que la reversión o eliminación de obras afectó la ejecución cabal del objeto contractual e incidió negativamente en la remuneración pactada a favor del contratista.

También quedó probado que la supresión de obras devino por el incumplimiento contractual al desconocerse obligaciones relativas al principio de planeación, lo cual dio lugar a que solo con posterioridad a la celebración del contrato y luego de sucesivas suspensiones del mismo, se estableciera la inviabilidad técnica de los frentes de trabajo eliminados.

“Esboza la Sala esta conclusión, por las razones que a continuación se exponen:

En desarrollo del principio de economía que rige la actividad contractual del Estado, el artículo 25 de la Ley 80 de 1993 establece determinados deberes relacionados con la planeación del contrato, entre estos, los de adelantar los trámites “con austeridad de tiempo, medios y gastos”, impedir las dilaciones y los retardos en la ejecución del contrato y analizar la conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar, “con antelación al inicio del proceso de selección””.[1]:

“La jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la debida planeación es un principio rector de la actividad contractual de la administración, y que su ausencia “ataca la esencia misma del interés general, con consecuencias gravosas y muchas veces nefastas, no sólo para la realización efectiva de los objetos pactados, sino también para el patrimonio público”, de manera que los contratos del Estado deben ser debidamente diseñados y pensados con antelación, delimitando claramente las necesidades y prioridades que se busca satisfacer con él y que demanda el interés público, pues “el ordenamiento jurídico busca que el contrato estatal no sea el producto de la improvisación”[2] ni se someta a esta”.

La Sala advirtió que días después de la suscripción del acta de inicio se dispuso la suspensión del contrato por encontrarse pendientes las consultorías contratadas para el reforzamiento de las tres instituciones que posteriormente se excluyeron del objeto del contrato. Una vez vencido el término de esa primera suspensión, se acordó la segunda, que a su vez fue ampliada en siete oportunidades por razón de las obras de infraestructura y prevención de riesgos que la entidad contratante debía adelantar. Quedó comprobado que la planificación del proyecto no se armonizó con el Plan de Desarrollo.

También se advirtió que la entidad contratante inició la contratación de las obras materia del contrato sin establecer claramente su viabilidad y conveniencia. “Las obras del contrato hoy en juicio no tuvieron un oportuno análisis de conveniencia ni contaron con suficientes y adecuados estudios previos, en tanto los respectivos frentes de trabajo fueron objeto de consultorías ajenas al proyecto pactado en el acuerdo de voluntades, y que evidenciaron la necesidad de adelantar trabajos también distintos a los convenidos con el contratista, quien no pudo ejecutar los nuevos ítems, entre otras razones porque no se ajustaban al esquema presupuestal del contrato. Es claro entonces el incumplimiento de la entidad estatal al no adelantar una oportuna y adecuada planeación, lo que redundó finalmente en las sucesivas suspensiones del contrato y en la reducción de su objeto, en detrimento de los derechos del contratista.

En particular, la entidad estatal está llamada a cumplir determinados deberes en la fase precontractual, como los que establece el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, antes citado, los cuales ciertamente inciden en la posterior ejecución del contrato, de manera que su inobservancia puede acarrear la responsabilidad contractual de la autoridad incumplida, como acontecería v. gr. con la entrega de estudios equivocados o la manifestación de consecuencias negativas en la etapa de ejecución por no haberse establecido en debida forma y oportunamente, la conveniencia y viabilidad de la obra materia del contrato. Es claro que el principio de planeación no solo impone cargas y deberes al Estado contratante sino también al contratista desde la fase previa al contrato,  de manera que son ambas partes las que están llamadas a observar el aludido principio; pero esto guarda correspondencia con las cargas específicas que en ese ámbito le corresponde a cada una de ellas, de manera que, si la concepción del proyecto, sus estudios y su ajuste a los planes y programas oficiales le corresponden a la entidad estatal, las fallas en estos factores son de su responsabilidad, más cuando no eran ni podían ser previsibles para el oferente y posterior contratista.

 

De lo anterior se sigue que, una mayor permanencia ocasionada por el incumplimiento de la administración respecto de sus deberes precontractuales y atinentes a la planeación del respectivo proyecto, al afectar los costos del contrato, deriva en la obligación de la entidad de cubrir los perjuicios que ello le ocasione al ejecutor de la obra o servicio contratado[3]”.

 Procedencia de la modificación del contrato

“Por otro lado, en lo que atañe específicamente a la modificación del contrato, de acuerdo con lo dispuesto el artículo 16 de la Ley 80 de 1993, la misma procede con el propósito de evitar la paralización o afectación grave del servicio que se deba satisfacer con él, y debe en principio ser acordada por las partes, de manera que sólo cuando dicho acuerdo no se logra, la entidad estatal puede ejercer la potestad de modificarlo unilateralmente, lo que deberá hacer mediante acto administrativo motivado. El mismo artículo normativo establece que si la modificación del contrato altera su valor inicial en un 20% o más, el contratista puede renunciar a continuar con su ejecución, evento en el cual debe procederse a la liquidación del contrato y a la adopción de medidas para garantizar la terminación de su objeto[4]”.

En el proceso se evidenció que la última suspensión “no obedeció en forma directa ni strictu sensu a la necesidad de evitar la paralización o afectación grave del servicio, sino que se dispuso ante la evidencia de que tal servicio, vale decir, la finalidad perseguida con el contrato, ya no podría ser cumplida con este instrumento jurídico sino por fuera de él, de acuerdo con los resultados de las consultorías antes mencionadas.

El contratista, por su parte, no tuvo la oportunidad de ejercer el derecho de opción previsto en la norma aludida –esto es, renunciar a continuar con la ejecución del contrato- puesto que, se reitera, durante las suspensiones se le indicó que las obras se adelantarían una vez se obtuvieran los informes de los consultores, y posteriormente fue requerido para elaborar las actas de precios unitarios de los nuevos ítems”.

 

Solo con posterioridad se estableció la inviabilidad de los frentes abolidos, por lo que el contratista solicitó la liquidación del contrato.

 

Solo a falta de acuerdo entre las partes es procedente la modificación unilateral del contrato.

Solo en este evento, el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 le impone a la entidad proceder al “reconocimiento y pago de las compensaciones e indemnizaciones” a que tenga derecho el contratista, y aplicar “los mecanismos de ajuste de las condiciones y términos contractuales a que haya lugar, todo ello con el fin de mantener la ecuación o equilibrio inicial (…)”. Tales previsiones, naturalmente, también deben hacerse en el acuerdo que las partes celebren cuando la modificación se haya determinado por consenso”. Consejo de Estado. Modificación del contrato estatal. Eiliminación de obras. Principio de planeación.


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