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Contrato interadministrativo celebrado entre una entidad territorial y una universidad.
By: System Administrator on martes, junio 1

Las partes: Casanare, es un ente territorial de carácter departamental, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 309 de la Constitución Política[1], naturaleza que ostentaba para la fecha de celebración del negocio jurídico objeto de estudio. La Universidad de Pamplona, para ese mismo momento, era una institución oficial de educación superior, de carácter autónomo del nivel departamental, con régimen especial.

“De acuerdo con lo anterior, las partes del negocio jurídico que dio origen a la presente controversia son entidades públicas en los términos del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, razón por la cual podría en principio calificarse dicho acuerdo de voluntades como un convenio interadministrativo.

Sin embargo, la Sala una vez revisadas las obligaciones del negocio jurídico objeto del proceso, encuentra que las mismas no precisan el alcance propio de un convenio interadministrativo de cooperación[2], sino que reunieron los elementos propios de un auténtico contrato estatal celebrado en los términos del artículo 32 de la ley 80 de 1993[3]”.

En efecto, las partes fijaron obligaciones propias de un contrato de obra y dotación que se encuentran por fuera de la prestación del servicio público de educación superior previsto en la ley 30 de 1992[4], además de que en él se pactaron prestaciones patrimoniales conmutativas a favor de la parte ejecutora de la obra y dotación, similares a los de cualquier otro contrato[5], pues la totalidad del aporte del Departamento fue depositado a favor del ente educativo a fin de que este ejecutara el objeto del contrato, esto es la construcción y dotación de aulas en diferentes entidades educativas del departamento[6].

Al respecto, esta Subsección ha señalado:[7]

 

 

En pasada oportunidad esta Subsección  se pronunció frente a la naturaleza de este tipo de convenios y, al efecto, se refirió al tratamiento disímil que la jurisprudencia ha impartido sobre el tema.

 

Sobre el particular señaló la Sala en esa ocasión que la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que en la práctica de las relaciones establecidas en desarrollo de las actividades de la Administración se acude a la figura de los “convenios interadministrativos”, previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, cuando dos (2) o más entidades públicas cooperan para gestionar  el cumplimiento conjunto de sus funciones administrativas, finalidad que acarrea, si aquellas se obligan patrimonialmente, que dichos convenios constituyan contratos  en toda la extensión del concepto y con los efectos respectivos .

 

Dentro de ese mismo contexto, la jurisprudencia ha reconocido la utilización de la figura de los “convenios interadministrativos” para calificar otro tipo de acuerdos que no corresponden a la naturaleza y efectos de los contratos, en los que, si bien se presenta un concurso de voluntades entre las partes, no se generan obligaciones susceptibles de ser exigidas jurídicamente.

 

La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación se ha referido a los “convenios interadministrativos” a los cuales alude el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, calificándolos de “puros” y entendiendo que estos, además de perseguir la finalidad de cooperación antes indicada, no implican intereses contrapuestos, ni tampoco se circunscriben a un “intercambio patrimonial”. Sin perjuicio de lo anterior, en otra oportunidad, la misma Sala había indicado que, si bien en dichos convenios no se daba un “verdadero intercambio de bienes o servicios (contrato conmutativo)”, ello no impedía que se conviniera una remuneración a cargo de alguna entidad.

 

Lo expuesto evidencia que, en general, las interpretaciones en torno a los “convenios interadministrativos” previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en el propósito de encasillarlos dentro de una categoría normativa delimitada en su estructura, elementos y régimen jurídico, han sido dubitativas al vincular o no las obligaciones propias de dichos convenios con las de los contratos estatales sometidos al Estatuto de Contratación Estatal, las cuales tienen por objeto prestaciones patrimoniales .

 

Que una obligación  tenga por objeto prestaciones patrimoniales significa que estas, objetivamente consideradas, tienen un valor económico, característica que por naturaleza se predica respecto de las prestaciones “de dar”, aunque no es exclusiva de ellas, así por ejemplo, dicho valor puede deducirse en las que son “de hacer”, no solo en los casos en los que respecto de estas se acuerda una remuneración a cambio sino también cuando en el contrato existe una mutua “compensación” implícita.

 

En este punto es importante advertir que, más allá de las dificultades  en torno a la categorización de los “convenios interadministrativos” previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, materialmente la cooperación que ellos patrocinan puede ser económica, técnica o administrativa, modalidades que no se contraponen a la finalidad  asociativa de las entidades que suscriben dichos convenios para el cumplimiento conjunto de sus funciones administrativas o la prestación de servicios públicos a su cargo.

 

Si bien la finalidad de asociación de los convenios en cuestión excluye la contraposición de intereses entre las entidades que los suscriben, esa circunstancia no deviene en que las prestaciones que son objeto de sus obligaciones escapen a un carácter patrimonial, con mayor razón cuando no se está en presencia de una cooperación exclusivamente administrativa sino además económica y/o técnica. Inclusive, aún en presencia de una cooperación estrictamente administrativa, ello no impediría que haya casos en los que pueda deducirse una “compensación” implícita de las prestaciones a las que se obliga cada entidad”.

 

De acuerdo con lo anterior, los convenios interadministrativos se diferencian de los contratos interadministrativos en tanto los primeros buscan aunar esfuerzos para la materialización de los intereses comunes o ejecución de funciones complementarias con una misma finalidad, mientras que los segundos se caracterizan por la prestación de un servicio específico, la ejecución de una obra o el suministro o dotación de un bien, o la realización de una actividad determinada por parte de una entidad pública, que bien podría llevar a cabo un particular.

En términos similares, la Sala de Consulta y Servicio Civil, al referir las características propias de los contratos interadministrativos, indicó CE. 225

 

 

En este orden de ideas, por lo pronto, la Sala quiere enfatizar que un contrato interadministrativo es aquel negocio jurídico celebrado entre dos entidades públicas, mediante el cual una de las dos partes se obliga para con la otra a una prestación (suministro de un bien, realización de una obra o prestación de un servicio), por la que, una vez cumplida, obtendrá una remuneración o precio.

De manera que debe entenderse que el contrato interadministrativo, cuyo objeto bien podría ser ejecutado por los particulares, genera obligaciones recíprocas y patrimoniales a ambas entidades contrayentes, dado que concurren a su formación con intereses disímiles o contrapuestos, pues, aunque la entidad que resulta contratista es de carácter público, tiene intereses propios derivados de su actividad.

Todas estas características están presentes en el denominado “convenio interadministrativo” No. 00456 de 2006, razón por la cual, hay lugar a concluir que el acuerdo de voluntades celebrado entre el Departamento del Casanare y la Universidad de Pamplona es un contrato estatal, que encuadra en la definición del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, ya señalado; es decir, fue en realidad un contrato interadministrativo, en el que las partes no compartían intereses comunes y las prestaciones patrimoniales jugaban un papel preponderante”. Consejo de Estado. Contrato interadministrativo celebrado entre una entidad territorial y una universidad.



[1] “Artículo 309. Erígense en departamento las Intendencias de Arauca, Casanare, Putumayo, el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y las Comisarías del Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada. Los bienes y derechos que a cualquier título pertenecían a las intendencias y comisarías continuarán siendo de propiedad de los respectivos departamentos.”

[2] En tanto además de acuerdo de voluntades, supone el cumplimiento de sus funciones administrativas propias de las entidades que lo suscriben.

[3] Ley 80 de 1993. Artículo 32. De los Contratos Estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación

[4] La Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior, establece en su artículo 6 que los objetivos de la Educación Superior y “de sus instituciones”, son: a) la formación integral de los colombianos, capacitándolos para cumplir las funciones profesionales, investigativas y de servicio social que requiere el país; b) trabajar por la creación, el desarrollo y la transmisión del conocimiento en todas sus formas y expresiones; c) Prestar a la comunidad un servicio con calidad; d) Ser factor de desarrollo científico, cultural, económico, político y ético a nivel nacional y regional; d) e) Actuar armónicamente entre sí y con las demás estructuras educativas y formativas; f) Contribuir al desarrollo de los niveles educativos que le preceden para facilitar el logro de sus correspondientes fines; g) Promover la unidad nacional, la descentralización, la integración regional y la cooperación interinstitucional; h) Promover la formación y consolidación de comunidades académicas y la articulación con sus homólogas a nivel internacional; i) Promover la preservación de un medio ambiente sano y fomentar la educación y cultura ecológica; y j) Conservar y fomentar el patrimonio cultural del país .

[5] Artículo 1498 del Código Civil: ARTÍCULO 1498. CONTRATO CONMUTATIVO Y ALEATORIO. El contrato oneroso es conmutativo, cuando cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se mira como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez; y si el equivalente consiste en una contingencia incierta de ganancia o pérdida, se llama aleatorio.

[6] Así se estableció en la cláusula 3 de la minuta del negocio jurídico.

[7] Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, expediente radicado No. 660012333000201500131 01 (61.429), Consejera Ponente Martha Nubia Velásquez Rico.

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