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Marco normativo de la unidad de materia en el trámite de Acuerdos municipales. Autorización para obras de infraestructura vial.
By: System Administrator on lunes, mayo 31
El principio de unidad de materia tiene raigambre Constitucional; en ese sentido el artículo 158 preceptúa lo siguiente: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.” (Se destaca)

En el caso de las leyes, este principio fue desarrollado por el artículo 148 de la Ley 5a de 1992 (Reglamento del Congreso de la República) que preceptúa lo siguiente: “Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá́ rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión” (Se destaca)

A su vez, el artículo 193 del mismo estatuto legal, en consonancia con el artículo 169 constitucional, prescribe que el “título de las Leyes debe corresponder con su contenido”.

Ahora bien, para el caso del trámite de los acuerdos municipales, el artículo 72 de la Ley 136 de 1994, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, regula la unidad de materia para este tipo de normas, así: “Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. La presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación. Los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan.” (Se destaca)

En este mismo sentido, los artículos 106 y 107 del Decreto 1333 de 1986, “Por el cual se expide el

Código de Régimen Municipal”, preceptúan lo siguiente:

Artículo 106º.- Los acuerdos a que se refieren los artículos 92, atribuciones 4 y 5, 288, inciso primero, 289, inciso primero y 311, sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde. Los Concejos conservarán el derecho de introducir en estos proyectos y respecto de las materias específicas sobre que versen, las modificaciones que acuerden.

 

Artículo 107º.- Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia, y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con el mismo. Conforme al reglamento interno del Concejo, la Presidencia del mismo podrá rechazar las iniciativas que violen la presente disposición.” (Se destaca)

 

Como puede apreciarse, el principio de unidad de materia consiste en que todo proyecto de norma jurídica (ley, ordenanza, acuerdo) debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Para determinar una vulneración al principio de unidad de materia, debe examinarse en su integridad el título (eje temático) del proyecto y su contenido, en concordancia con los motivos y finalidades que dieron lugar a su expedición.

Ahora bien, las modificaciones que se incluyen dentro del trámite de este tipo de normas jurídicas son una expresión del principio democrático, protegido constitucionalmente, en la medida en que son fruto de la deliberación por parte de una corporación pública (Congreso de la República, Asamblea Departamental, Concejo Municipal) cuyos miembros han sido elegidos popularmente y quienes, mediante el debate, la reflexión y la contrastación de ideas, incluyen cambios, ajustes o adiciones a un proyecto de norma jurídica que ha sido sometida a su consideración. Estas modificaciones deben guardar una relación o conexidad con el tema central del proyecto.

Jurisprudencia sobre la unidad de materia en el trámite de Acuerdos municipales.

Sobre los alcances del principio de unidad de materia, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 18 de julio de 2013[1], al estudiar en segunda instancia una demanda de nulidad simple en contra del Acuerdo núm. 008 de 19 de mayo de 2004, emanado del Concejo Municipal de San Benito Abad, “por medio del cual se conceden unas facultades al Alcalde Municipal para promover, negociar y celebrar un acuerdo de reestructuración de pasivos del Municipio en los términos de la Ley 550 de 1999”, explicó los alcances del principio de unidad de materia en los siguientes términos:

 

 

“Sea lo primero señalar que el Principio de Unidad de Materia, en su acepción más general, significa que todas las disposiciones que integran un proyecto de acto jurídico general, impersonal y abstracto (por ejemplo: la Ley, la Ordenanza Departamental o el Acuerdo Municipal o Distrital) emanado de una corporación colegiada de elección popular (Congreso, Asambleas y Concejos), deben guardar correspondencia conceptual con su núcleo temático, el cual, a su vez, se deduce del título del mismo. (…)

 

El Principio de Unidad de Materia no es ajeno a los actos generales, impersonales y abstractos expedidos por las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales, es decir, las Ordenanzas y los Acuerdos.

 

En efecto, el artículo 72 de la Ley 136 de 1994 establece que: “Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. La presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación” (Se destaca por la Sala). Este mismo tenor se establece en el artículo 107 del Decreto 1333 de 1986, por medio del cual se expide el Código de Régimen Municipal.

 

La Jurisprudencia Constitucional ha identificado tres (3) propósitos esenciales a los que atiende el Principio de Unidad de Materia: (i) procurar que la aprobación de las leyes sea el resultado de un debate democrático; (ii) asegurar la transparencia en el proceso de formación de las leyes; y, (iii) evitar la dispersión normativa.” (…)

 

Adicionalmente, el Principio de Unidad de Materia contribuye a consolidar el Principio de Seguridad Jurídica porque, de un lado, asegura la coherencia interna de las Leyes las cuales no obstante que pueden tener diversidad de contenidos temáticos, deben contar siempre con un núcleo de referencia que les de unidad y que permita que sus disposiciones se interpreten de manera sistemática y, por otro lado, evita que sobre la misma materia se multipliquen las disposiciones en distintos cuerpos normativos, con el riesgo de que se produzcan inconsistencias, regulaciones ocultas e incertidumbre para los operadores jurídicos. (Se destaca)

En este mismo sentido, en sentencia proferida el 2 de junio de 2017[2], esta Sección indicó que la unidad de materia no excluye la posibilidad de que en un proyecto de acto jurídico (Ley, Ordenanza o Acuerdo) se incluyan diversos contenidos temáticos, siempre y cuando entre ellos sea posible establecer alguna relación de conexidad objetiva entre tales contenidos, todo ello en consonancia con el principio democrático. Así lo entiende también la Corte Constitucional cuando afirma que “[…] la unidad de materia no significa simplicidad temática, de tal manera que un proyecto solo pudiese referirse a un único tema”, sino que, por el contrario, “un proyecto puede tener diversidad de contenidos temáticos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y razonable”, lo que significa que solo se desconoce el mencionado principio cuando “[…] entre los distintos temas que hagan parte de un proyecto no sea posible encontrar una relación de conexidad, de manera que cada uno constituya una materia separada”[3]. (Se destaca)

 

Ahora bien, la misma Corte Constitucional ha señalado que el examen de juridicidad (constitucionalidad y/o legalidad) de una norma jurídica desde la perspectiva de la unidad de materia debe realizarse con una cierta flexibilidad, que permita armonizar dicho principio con el principio democrático, así: “... la aplicación de un criterio riguroso en el control constitucional de las leyes, para verificar su sumisión al principio de unidad de materia, restringiría la posibilidad de desplazamiento del legislador por los diferentes temas sometidos a su regulación; impediría la expedición de normatividades integrales y promovería la profusión de leyes de sectorización extrema”.[4] (Se destaca)

 

Por esta razón, la Corte Constitucional ha precisado que: “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de las cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.[5] (Se destaca)

Lo expuesto hasta ahora, implica que la unidad de materia no excluye la posibilidad de que en un proyecto de acto jurídico (ley, ordenanza o acuerdo) se incluyan diversos contenidos temáticos, siempre y cuando entre ellos sea posible establecer alguna relación de conexidad (causal, teleológica, temática o sistemática) y que pretendan las finalidades de la ley. Para determinar esto, es necesario examinar el título (eje temático) de la norma y los objetivos que se persiguen con ella”. 

 

La Sala consideró que el proyecto de acuerdo municipal presentado inicialmente por el alcalde de Melgar y el Acuerdo finalmente aprobado son exactamente iguales. Es decir, los miembros del Concejo Municipal, durante la fase del debate, deliberación y aprobación del acuerdo, no introdujeron modificación alguna al texto originalmente presentado, lo cual impide que durante el trámite se hayan incorporado modificaciones ajenas a su eje temático, por lo anterior, no se incurrió en nulidad por violar el ordenamiento jurídico al autorizar al Alcalde a realizar gestiones para mejorar la infraestructura pública del municipio. Se revocó la sentencia de primera instancia. Consejo de Estado. Marco normativo de la unidad de materia en el trámite de Acuerdos municipales.

 

[1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, Consejera Ponente: María Elizabeth García González, Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil trece (2013), radicación número: 70001-23-31-000-2005-00832-01, Actor: Enrique Carlos Román Estrada, Demandado: Concejo municipal de San Benito Abad – Sucre.

[2] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS (E1), Bogotá, D.C., dos (2) de junio de dos mil diecisiete (2017), Radicación número: 05001-23-31-000-2008-00548-01, Actor: JAIRO ALONSO MACÍAS BERRIO Y OTROS, Demandado: MUNICIPIO DE DONMATÍAS (ANTIOQUIA)

[3] Sentencia C-992 de 2001.

[4] Sentencia C – 540 de 2001

[5] Sentencia C – 025 de 1993