Corte Constitucional. Demanda de inconstitucionalidad contra artículo 1 Ley 2094 de 2021. Funciones de la Procuraduría General de la Nación. Son de origen Constitucional. IMPOSICIÓN DE SANCIÓN DE DESTITUCIÓN E INHABILIDAD GENERAL A SERVIDOR PÚBLICO DE ELECCIÓN POPULAR. Reserva judicial cuando estas son impuestas a servidores públicos de elección popular. Diferencia entre la desvinculación y la destitución. SANCIONES de origen legal que sí pueden imponerse, sin intervención del juez, a los servidores públicos de elección popular. La multa y la amonestación. La decisión es temporal y se exhorta al Congreso (2023)

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En Colombia, a pesar de no hacer parte de la Rama Judicial, pueden desempeñar funciones de tal naturaleza:

a) El Congreso de la República, quien ejerce esta actividad en desarrollo de una competencia que le es propia, por disposición constitucional, pero únicamente para casos muy puntuales, sin que esta función pueda ubicarse en la esencia misma de las labores que, por su naturaleza, está llamada a desempeñar ordinariamente este órgano de representación popular.

b) Los particulares, quienes pueden ser investidos transitoriamente de esta función, en calidad de conciliadores o árbitros. Por esencia, esta facultad es ocasional o transitoria; además, es voluntaria, pues son las partes quienes habilitan al particular para resolver la disputa y puede manifestarse en fallos que se dicten en derecho o en equidad.

c) Las autoridades administrativas, quienes pueden ejercer funciones jurisdiccionales en desarrollo de una competencia excepcional, respecto de materias que de manera precisa haya establecido el Legislador. Esta atribución requiere de una habilitación expresa de orden legal, que se encuentra condicionada al cumplimiento de una serie de presupuestos que ha establecido la jurisprudencia constitucional, según pasa a explicarse en el siguiente acápite.

Solución del primer cargo:

“… al prosperar el cargo por violación del artículo 116 de la Constitución, se procederá a declarar inexequibles las expresiones jurisdiccionales y jurisdiccional, contenidas en los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021”.

“… la PGN conservará, para todos los efectos, la potestad disciplinaria en los términos en que le fue atribuida por mandato constitucional, esto es, como una función originariamente administrativa, según se explicó en acápites previos. En ese orden de ideas, de acuerdo con los artículos 118 y 277.6 de la Constitución Política, a este organismo autónomo e independiente le compete “[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.

“… Como quiera que el desempeño de esta función es una típica manifestación del derecho sancionatorio estatal, esta Corte procederá a declarar la exequibilidad condicionada de los artículos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional. Sin embargo, como se explicará en capítulos posteriores, la imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores de elección popular corresponderá al juez de lo contencioso administrativo, después de agotarse el procedimiento de naturaleza administrativa a cargo de la PGN”.

Segundo cargo. La imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular corresponde al juez de lo contencioso administrativo. 

“La Sala Plena se había pronunciado en varias oportunidades sobre el alcance del artículo 23.2 de la CADH. Sin embargo, luego de que la Corte IDH profiriera el fallo Petro Urrego vs Colombia, esta corporación ajustó su precedente jurisprudencial en la Sentencia C-146 de 2021”.

“… la Corte encuentra que la Sentencia C-146 de 2021 ajustó la jurisprudencia sobre la interpretación constitucional del artículo 23.2 de la CADH, en el sentido de que las “autoridades administrativas” no pueden imponer sanciones que restrinjan temporal o definitivamente los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular, en ejercicio de sus funciones. Dichas sanciones solo pueden ser impuestas de manera definitiva por jueces, con independencia de su especialidad”.

La Sala insiste en que el artículo 23.2 de la CADH debe ser interpretado de manera armónica y sistemática con la Constitución y con la CADH. Lo anterior significa que la prohibición antes indicada no es absoluta, pues tiene sus límites en otras normas constitucionales que directamente asignan a autoridades administrativas la competencia para retirar del cargo a servidores públicos de elección popular. Por ejemplo, el artículo 304 de la Constitución le atribuye al presidente de la República competencia para destituir a los gobernadores, “en los casos taxativamente señalados por la ley”, y del artículo 314 de la carta, el cual dispone que el presidente de la República y los gobernadores podrán destituir a los alcaldes, también “en los casos taxativamente señalados por la ley”. El artículo 277 de la Constitución, por su parte, atribuye al procurador la función de vigilar la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular, adelantar las investigaciones correspondientes, en imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.

274. La Corte constata que el artículo 23.2 de la CADH no prohíbe de manera absoluta que la Constitución o el Legislador nacional definan restricciones y sanciones sin connotación penal, que limiten el ejercicio de funciones públicas. Así, pueden fijar inhabilidades que operen como requisitos para el acceso a cargos públicos, que tengan o no fundamento en una sanción previa. Lo anterior, en el evento de que la inhabilidad sea el resultado de una sanción y esta haya sido impuesta por un juez, con plena observancia de las garantías del debido proceso.

275. Del mismo modo, sin que esto implique una violación de la CADH, la Constitución le otorga funciones jurisdiccionales al Congreso para acusar, juzgar y destituir al presidente de la República o a quien haga sus veces. Asimismo, nada impide que se atribuya a jueces que no pertenezcan a la especialidad penal -v.gr. tribunales administrativos y Consejo de Estado- la competencia para imponer sanciones contra los servidores públicos de elección popular, que produzcan la remoción del cargo, la pérdida de investidura o la nulidad electoral.

Lo anterior, por las causales previstas en la Constitución y cuando estos “incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o a la dignidad que ostentan”237. 276. En este punto, la Sala precisa que la posibilidad de que jueces que no formen parte de la especialidad penal puedan imponer sanciones de destitución e inhabilidad a los servidores públicos de elección popular busca satisfacer, además, el principio de necesidad en materia penal. Como lo ha sostenido este Tribunal, “en penal este principio se materializa a través de la exigencia de que la sanción punitiva sea la última ratio, es decir, que solamente se acuda a ella cuando los demás instrumentos han demostrado no ser idóneos para proteger un bien jurídico fundamental”238. En este sentido, considerar que todas las conductas contrarias a derecho, cometidas por servidores públicos de elección popular, deben ser castigadas mediante la imposición de sanciones penales, desconoce el citado principio.

277. Desde esta perspectiva, la Sala considera que una aplicación literal del artículo 23.2 de la CADH pasa por alto los diferentes niveles de gravedad de las conductas y el carácter residual del derecho penal. Sería a todas luces desproporcionado obligar al Legislador nacional, bajo el pretexto de acatar dicho artículo, a optar por el derecho penal para proteger bienes jurídicos de inferior jerarquía, cuando existen otras alternativas menos lesivas para la libertad y autonomía personales239. Justamente, los principios de proporcionalidad y razonabilidad exigen aceptar que determinadas conductas que afectan bienes jurídicos de relativa o poca importancia -comparados con la propia libertad-, aunque deben ser sancionadas, por ser nocivas para la sociedad y afectar la función pública, han de estar excluidas del ámbito de aplicación del derecho penal.

278. Así, por ejemplo, en el caso de los congresistas, prima facie, no sería proporcional ni razonable sancionar con pena privativa de la libertad su inasistencia, en un mismo periodo de sesiones, a seis reuniones plenarias240 o la falta de posesión en el cargo241. Aunque estas faltas atentan contra “el ejercicio transparente, efectivo y probo de la actividad legislativa”242, no por ello deben ser criminalizadas. Sin embargo, en razón de los bienes jurídicos que protegen, el Constituyente de 1991 consideró legítimo que tales faltas fueran sancionadas mediante la pérdida de investidura.

279. En suma, la Sala precisa la regla jurisprudencial derivada de una interpretación armónica y dialógica del artículo 23.2. de la CADH en el marco del bloque de constitucionalidad: esta corresponde a que la restricción o limitación temporal del derecho a ser elegido de un servidor de elección popular, en ejercicio de sus funciones, tiene reserva judicial y solo puede ser impuesta de
manera definitiva por un juez de la República de cualquier especialidad, con las excepciones constitucionales expuestas previamente. Esta regla jurisprudencial guiará el análisis constitucional de la medida acusada”.

Sobre la presunta vulneración del artículo 93 de la Constitución, en concordancia con los artículos 8º y 23.2 de la CADH por parte del artículo 1 de la Ley 2094 de 2021. Funciones de la Procuraduría:

1. La primera función consiste en ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular. La PGN tiene esa función sobre los servidores públicos de elección popular, pues el artículo 277.6 superior prevé textualmente que esa autoridad tiene la función de “[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular”.
2. La segunda función se concreta en el ejercicio del poder disciplinario preferente.
3. La tercera función se refiere a la imposición de sanciones “conforme a la ley”. En el caso de los servidores públicos de elección popular, la Sala encuentra que hay dos grupos de sanciones. En el primero de ellos se encuentran las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad, pues estas implican una restricción severa de los derechos políticos de esos servidores y de sus electores. Particularmente de los derechos a elegir y ser elegido (artículos 40.1 de la CP y 23.1, literales a) y b) de la CADH) y de acceso al desempeño de funciones públicas (artículos 40.7 de la CP y 23.1., literal c), de la CADH). En el segundo grupo se encuentran las sanciones de amonestación y multa.

“… en relación con el primer grupo de sanciones opera una reserva judicial exclusivamente para los servidores públicos de elección popular, en ejercicio de sus funciones. En virtud de aquella, la PGN, en tanto autoridad que cumple funciones administrativas, no puede imponer con carácter definitivo a este tipo de servidores las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad, sin la intervención de un juez”.

“… la reserva judicial en comento no supone que el Estado renuncie a la titularidad de la potestad disciplinaria frente a los servidores públicos de elección popular. Tampoco que incumpla su obligación de investigar y sancionar los actos de corrupción que estos comentan. Nada se opone -la Constitución no contiene ninguna regla prohibitiva al respecto- a que los jueces también ejerzan función jurisdiccional disciplinaria e impongan las sanciones a que haya lugar, cuando el sujeto disciplinado sea un funcionario público de elección popular. De hecho, este no es un modelo ajeno al derecho colombiano”.

“… la Corte explicó que la destitución y la desvinculación son dos sanciones diferentes. Mientras la primera puede ser impuesta por cualquiera de las autoridades con potestad disciplinaria, la segunda debe ser impuesta directamente por el procurador. En este sentido, se trata de una “competencia exclusiva e indelegable”. Adicionalmente, advirtió que “no existe una obligación constitucional de tipificar como faltas gravísimas las enunciadas en el artículo 278.1, en tanto estas últimas son autónomas y sometidas a un procedimiento diferente”. “… En ese sentido, también opera la reserva judicial y solo podrá imponerse dicha sanción de manera definitiva con la intervención de un juez de la República de cualquier especialidad cuando se trata de servidores públicos de  elección popular”.

“Ahora bien, existe un segundo grupo de sanciones de origen legal que sí pueden imponerse, sin intervención del juez, a los servidores públicos de elección popular, esto es, la multa y la amonestación. La multa es “una sanción de carácter pecuniario” (artículo 10.3 de la Ley 2094 de 2021) y la amonestación es “un llamado de atención, por escrito” (artículo 10.4 de la Ley 2094 de 2021). Dado que estas no suponen una restricción severa de los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular ni de sus electores en los términos explicados en precedencia, pues no implican la remoción del cargo, sobre ellas no opera la reserva judicial antes mencionada y, por tanto, pueden ser decidas por la PGN”.

El artículo 54, que adicionó el artículo 238A de la Ley 1952 de 2019, establece que “[e]l recurso extraordinario de revisión procede contra las decisiones sancionatorias ejecutoriadas dictadas por la PGN en ejercicio de la potestad disciplinaria jurisdiccional. Igualmente, contra los fallos absolutorios y los archivos, cuando se trate de violaciones a los derechos humanos o, el derecho internacional humanitario. Igualmente, contra las decisiones producto de la doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación” (negrillas no originales).

La decisión es temporal. Se exhorta al Congreso de la República.

“Finalmente, esta Corporación adopta un remedio constitucional que no implica una regulación integral y constituye un avance en la consolidación del estándar de protección de los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular, sin perjuicio de las competencias ineludibles del Legislador y de su responsabilidad en cuanto a solucionar la problemática constitucional advertida en esta sentencia. Por tal razón le corresponde a aquel realizar las adecuaciones y el reparto de competencias que estime necesario en materia disciplinaria, para la imposición de sanciones que restrinjan en forma intensa los derechos políticos de los citados servidores, conforme a los parámetros constitucionales indicados en esta providencia, así como articular la acción y organización de la PGN con la Rama Judicial y buscar el fortalecimiento de esta última.

Por la anterior razón, la Corte exhorta280 al Congreso de la República para que adopte, en el menor tiempo posible, un estatuto aplicable a dichos servidores públicos, incluido un régimen disciplinario especial, que materialice los más altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales.

Así las cosas, la decisión que se adopta es de carácter temporal. En consecuencia, el Legislador, dentro de su libertad de configuración legislativa, tiene la facultad de establecer que la PGN instruya y acuse a los servidores elegidos popularmente ante un juez de la República, función que podría atribuir al Consejo de Estado o a otro órgano judicial que determine la ley, incluido el juez penal”.