“… la autonomía jurídica del convenio interadministrativo y de los contratos derivados exige analizar separadamente su liquidación, sin desconocer las estipulaciones que puedan vincularlas ni las obligaciones y contingencias pendientes. La procedencia de liquidar el convenio antes de que se resuelvan todas las controversias relacionadas con los contratos derivados deberá establecerse a partir de las condiciones particulares del negocio, mientras que el tratamiento de las eventuales condenas deberá determinarse conforme al régimen presupuestal aplicable, incluido el alcance que corresponda atribuir al artículo 273 del Decreto Distrital 645 de 2025 respecto del caso concreto.”
“… los convenios interadministrativos se conciben bajo una lógica de cooperación institucional y no de intercambio oneroso, lo que impide trasladar de manera automática las reglas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública -EGCAP-. Por ello, en principio no se someten al régimen contractual previsto en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, salvo en aquellos casos en que exista una verdadera laguna normativa o convencional que requiera la aplicación supletoria de dicho estatuto.”
Tanto en los convenios como en los contratos interadministrativos pueden contemplarse costos o gastos administrativos, siempre que estos se encuentren técnica y financieramente justificados, sean necesarios, razonables y estén directamente relacionados con las obligaciones y actividades requeridas para cumplir el objeto. Sin embargo, su naturaleza y alcance difieren según la figura ya que en los convenios interadministrativos corresponden a gastos asociados a los aportes y compromisos de las partes, sin que puedan constituir utilidad o remuneración, mientras que en los contratos interadministrativos pueden integrar la contraprestación o precio pactado a favor de la entidad ejecutora.
“… la Sala encuentra que si bien es cierto durante el plazo de ejecución del convenio de apoyo financiero xxx la obra relacionada con el contrato xxx no pudo terminarse, en el informe final de interventoría del xxx se dejó constancia que ello obedeció a la falta de recursos pese que se había ejecutado el 100% de lo entregado por el ministerio”.
“… en los convenios interadministrativos, los cuales se encuentran exceptuados de la aplicación de la Ley 80 de 1993, las facultades convencionales de carácter unilateral deben ser pactadas de manera expresa y con una claridad suficiente que evidencie el consentimiento explícito, que no dé lugar a equívocos y que no suponga el ejercicio de una posición dominante de una parte hacia la otra. En otras palabras, la adopción de decisiones unilaterales en relaciones jurídicas en igualdad es válida únicamente si se produce en virtud de la anuencia previa de los contratantes31, circunstancia que en el caso concreto no se presentó.”
La accionada extendió el alcance de una norma de contenido prohibitivo que, por su naturaleza, debía ser interpretada de manera restrictiva, de conformidad con el artículo 31 del Código Civil. Con ello, desconoció tanto el literal f) del artículo 152 de la Constitución Política como el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005.
Se revocará la sentencia apelada porque el Convenio Interadministrativo y la Carta de Entendimiento no. 1 constituyen materialmente un contrato interadministrativo sometido al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. En consecuencia, la liquidación unilateral se materializó mediante un acto.
No obstante, como se expuso previamente, el principio de planeación no impone obligaciones únicamente a la entidad estatal, sino también al contratista, quien, debido a su experiencia y conocimientos especializados, debe advertir las deficiencias de planificación que identifique y abstenerse de asumir obligaciones contractuales cuando resulte evidente que el objeto contractual no podrá ejecutarse en las condiciones previstas.
En síntesis, el Decreto 092 de 2017 no resulta aplicable a los acuerdos de voluntades que celebren entre sí entidades estatales, pues su ámbito subjetivo se restringe a la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad. Cuando dos o más entidades estatales pretendan prestarse recíprocamente servicios relacionados con sus funciones misionales o desarrollar conjuntamente actividades de capacitación sin compromiso de recursos económicos, deberán acudir a las figuras propias de la cooperación entre entidades públicas, en particular al convenio interadministrativo previsto en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, observando los principios constitucionales y legales que rigen la función administrativa y la actuación contractual del Estado.
“… la determinación de los costos administrativos asociados a la ejecución del convenio o contrato interadministrativo debe realizarse con fundamento en las condiciones del mercado y guardar una relación directa y razonable con las obligaciones, y actividades la entidad ejecutora. En ese sentido, dichos costos deben encontrarse debidamente soportados y justificados, de manera que respondan a los costos reales y eficientes que demanda la ejecución del objeto contractual, y no constituyan un margen adicional carente de justificación económica.”
