“Si el contratista no advierte ni comunica las deficiencias detectadas en los documentos precontractuales, y posteriormente surgen controversias relacionadas con esas mismas falencias, no podrá alegar desconocimiento o sorpresa, pues esto va en contravía de los postulados de la debida diligencia y colaboración que se predican en el marco de los contratos estatales”.
En el seno de un Estado de Derecho, las decisiones de la Administración, a la que se encomienda la gestión de los intereses generales, no pueden adoptarse por mero capricho o siguiendo el libérrimo arbitrio del decisor de turno. La decisión contenida en los pliegos de condiciones o términos de referencia de una licitación o concurso públicos, es ⎯aunque no solamente, como se explicó⎯ un acto administrativo. En tal virtud, procede el ejercicio de la acción de nulidad para controvertir judicialmente los mismos.
“La Sala no encuentra que se hayan desconocido las normas invocadas por el actor en cada uno de sus cargos, de manera que negará las pretensiones formuladas en la demanda”.
Se resuelve solicitud de nulidad contra la Resolución 1065 de 2016 y el pliego de condiciones de la licitación pública LP-AMP-106-2016 (Acuerdo Marco de Distribución 1. Mensajería expresa a nivel nacional, 2. Mensajería expresa a nivel internacional y 3. Transporte terrestre de carga de 5 kg a 150 kg) expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente.
Advirtió la Sala que a pesar de que los actos enjuiciados ya surtieron los efectos jurídicos para los cuales fueron proferidos, es decir, ya agotaron su objeto, se decidió declarar la nulidad parcial del pliego de condiciones de la licitación pública LP-AMP-106-2016, en el aparte referente a los tiempos máximos de entrega de la mensajería expresa, a saber, el numeral 3 del acápite IV del mencionado acto.
“… cuando el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo excluía de las acciones contractuales las controversias sobre actos separables, sólo estaba excluyendo las acciones sobre actos precontractuales, como las autorizaciones previstas en las normas para la celebración de contratos, la apertura de la licitación y la adjudicación de la misma, de tal manera que todos los, demás ‘actos que hacen parte de esa larga lista de actos administrativos’ contractuales no eran separables, y por consiguiente, se controvertían a través de la acción contractual. Como ejemplo de esos actos administrativos contractuales no, separables, podemos citar todos los que se expiden en la etapa de ejecución del contrato, como el que declara la caducidad, los de interpretación, modificación y terminación: unilaterales, el que hace efectiva la cláusula penal, los que decretan multas al contratista, etc., cuyas controversias se debían adelantar a través de la acción contractual; así se tratara de controversias sobre actos administrativos”.
La Sala advierte que en el presente asunto, si bien el acto administrativo demandado, es decir, la resolución n.º 8609 de 20 de octubre de 2015, no fue aportada por la parte demandante dentro de los anxos de la demanda, la consulta realizada por el Tribunal a la página del SECOP tampoco fue motivo de inconformidad por el recurrente. En ese sentido, una vez revisado ese sistema, se observa que el acto de adjudicación fue proferido el 20 de octubre de 2015, notificado en estrados y ejecutoriado el día 21 del mismo mes y año, según constancia de ejecutoria consultada en la página web. Así las cosas, de conformidad con el artículo 66 de la Ley 1437, por tratarse de un acto de carácter particular y concreto, su caducidad empezaba a contar desde el día siguiente a la notificación, es decir, desde el 21 de octubre hasta el 21 de febrero de 2016. Sin embargo, el 16 de febrero de 2016 se presentó solicitud de conciliación extrajudicial que interrumpió el fenómeno hasta el 31 de marzo del mismo año, faltando 6 días para que operara, que vencían el 6 de abril de 2016. Por su parte, la demanda fue presentada el 8 de abril de 2017. En consecuencia, su radicación se hizo por fuera de los 4 meses que tenían los interesados para acudir al juez contencioso. [De esta manera,] (…) habida cuenta que en el presente asunto operó el fenómeno de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento el derecho, lo procedente será confirmar la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Por otra parte, se debe tener presente que el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, vigente para la época en que se adelantó la licitación pública cuestionada en este proceso, estableció la siguiente regla de oportunidad en la subsanación de los documentos referidos a los requisitos no necesarios para la comparación de las propuestas: Con base en dicha norma, se entiende que la Ley 1150 de 2007 concedió la oportunidad de aclarar los documentos presentados para cumplir con los requisitos habilitantes, que no otorgaban puntaje, hasta el momento de adjudicación, lo cual comprendió incluso la audiencia correspondiente. Esta disposición presentaba el inconveniente práctico de tener que avocar en la audiencia el estudio de nuevos documentos, por lo cual terminó siendo modificada por la Ley 1882 de 2018, fijando la oportunidad para allegar los documentos de subsanación de los requisitos habilitantes dentro del término del traslado de la evaluación. Acerca de los requisitos habilitantes, es importante observar que el Decreto 1510 de 2013 consagraba unas limitaciones a la configuración de los mismos dentro del pliego de condiciones. ” [E]n el acto de adjudicación de la licitación pública adelantada para contratar el servicio de transporte especial para pacientes a cargo del departamento de Cundinamarca – Secretaría de Salud, se configuró la causal de nulidad por falsa motivación, teniendo en cuenta que la apreciación de las pólizas de seguros de responsabilidad civil no fue completa y que se desconocieron los montos amparados y el alcance de las certificaciones allegadas oportunamente para subsanar el respectivo requisito habilitante”.
En contravía de estas posiciones jurisprudenciales referidas, en épocas recientes la Sección Tercera del Consejo de Estado se ha pronunciado (en lo que comienza a identificarse como una tendencia mayoritaria) a favor de la posibilidad de que “las partes contratantes, en ejercicio de la autonomía negocial, pueden pactar dentro de la convención que rige la relación contractual figuras como la multa, la cláusula penal, terminación por mutuo acuerdo o unilateral, todas estas como previsión anticipada de las consecuencias del posible incumplimiento en que pueda incurrir una de ellas” “Como se advierte, al tiempo que existe una posición unificada sobre la naturaleza jurídica privada de los actos precontractuales, el Consejo de Estado ha sostenido que los actos contractuales de una entidad que se rige por el derecho privado (como es el caso de los contratos celebrados por las ESP) no constituyen actos administrativos y, en consecuencia, no corresponde adelantar su control judicial por la vía de la nulidad, sino estudiar los posibles incumplimientos derivados de la aplicación del pacto contractual”.
Procedencia del medio de control de reparación directa para discutir la responsabilidad que se puede configurar en la fase precontractual en la actividad negocial de las empresas de servicios públicos domiciliarios.
El principio de la buena fe impone el respeto de los actos propios. (…) En este orden de ideas, cuando un sujeto convoque a otros a presentar ofertas, definiendo -de forma manifiesta, voluntaria y unilateral- los requisitos de los oferentes, así como unos criterios de calificación de las ofertas y el procedimiento a seguir para contratar, emite un acto jurídico unilateral, con el que, en ejercicio de la autonomía negocial, se obliga. Con tal acto, a su vez, se genera en los destinatarios de la invitación a ofertar, unas expectativas, por las cuales desarrollan unas actuaciones que pueden tener un contenido patrimonial. Tales destinatarios y eventuales oferentes no tienen, pues, el deber jurídico de soportar el menoscabo a los intereses jurídicos que puedan padecer, como consecuencia de una actuación de la convocante contraria a sus propios actos, con la que es traicionada la buena fe. De esa forma, se configura el daño antijurídico, previsto en el artículo 90 de la Constitución, en la responsabilidad precontractual de entidades del Estado sujetas a un régimen contractual de derecho privado preponderante.
