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IMPOSICIÓN DE MULTAS – competencia legal y capacidad jurídica para su imposición. Aplicación retroactiva del cambio jurisprudencial.
By: System Administrator on mircoles, abril 7

IMPOSICIÓN DE MULTAS – competencia legal y capacidad jurídica para su imposición. Aplicación retroactiva del cambio jurisprudencial. La unilateralidad no es sinónimo de exorbitancia.

La Sección Tercera del Consejo de Estado no tiene una postura unificada sobre la aplicación temporal de los cambios del precedente judicial, aunque en algunas decisiones recientes se ha sostenido que estos deben operar hacia futuro[1]. Para fundamentar esta tesis, se aduce que las buenas razones que impulsan el progreso de la jurisprudencia no justifican el sacrificio de los derechos de quienes obraron en el pasado movidos por lo que mandaba el antiguo precedente.

Inclusive, en las providencias en las que se ha sostenido que las rectificaciones deben operar de forma inmediata para evitar que la congestión judicial comprometa su eficacia, se admiten hipótesis de aplicación prospectiva, basadas en las condiciones específicas de cada caso. Por ejemplo, cuando la competencia estatal se ejerció con base en un criterio jurisprudencial pacífico y la entidad basó su defensa en ese precedente[2], tal como ocurrió en este caso.   

Dadas esas circunstancias, se considera que el principio de seguridad jurídica tiene un mayor peso específico que la facultad que tienen los jueces de rectificar su jurisprudencia. La razón radica en que la presunción de legalidad del acto administrativo es una manifestación del principio de conservación del derecho que busca garantizar la estabilidad de las relaciones jurídicas creadas a su amparo. No se trata, pues, de un simple privilegio de la Administración y, por tanto, no puede quedar al vaivén de las reinterpretaciones sobre el alcance de un enunciado legal[3]”.

Con todo, el IDU también alegó que, más allá de que se considere que su facultad para imponer multas estaba contenida en la Ley 80 de 1993 o en el artículo 64 del CCA, lo cierto que las partes expresamente convinieron en ello. Por tanto, a la Sala compete establecer si dicha cláusula era válida a la luz del régimen jurídico del contrato, el cual se integra por las disposiciones civiles y comerciales y por las materias particularmente reguladas en la Ley 80 de 1993[4].

En la cláusula 13 del contrato, las partes establecieron que “en caso de incumplimiento de cualquiera de las obligaciones adquiridas por el CONTRATISTA, éste se hará acreedor a multas equivalentes al dos por mil (2*1000) diario del valor del contrato (…)”. Por otro lado, en la cláusula 14ª, convinieron que “(…) el IDU lo citará [al contratista] con el fin de solicitarle las explicaciones del caso y determinará su grado de responsabilidad y [s]i el IDU considera que el incumplimiento amerita multa, determinará su monto y lo descontará de los saldos a favor del CONTRATISTA una vez se encuentre en firme el acto administrativo que declare el incumplimiento e imponga la multa[5].

La cláusula 13ª del contrato es la estipulación de multas propiamente dicha. En ella se convino una obligación condicional, consistente en que la Unión Temporal pagara un valor diario en caso de que incumpliera sus obligaciones. Esta cláusula no es excepcional al derecho común y es perfectamente válida. No es excepcional, porque no está consagrada en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 y, además, porque no es extraña a los negocios civiles y mercantiles: el artículo 1594 del Código Civil autoriza que se pacte el pago de un pena por el mero retardo, con el objeto de apremiar al deudor y no como un mecanismo de tasación anticipada de los perjuicios[6]. La cláusula es válida, pues está autorizada por la ley y no tiene causa u objeto ilícito[7].

La cláusula 14ª del contrato, por su parte, no dice cuál es la obligación, sino cómo se hace efectiva la multa: el IDU tiene la facultad de imponerla unilateralmente, para lo cual determina su monto y lo descuenta de los saldos a favor de la Unión Temporal. A juicio de la Sala, el ejercicio de esta facultad unilateral (i) no entraña ninguna exorbitancia administrativa y (ii) tampoco presenta problemas de validez.

Lo primero, porque la unilateralidad no es sinónimo de exorbitancia. En efecto, el Código Civil y el Código de Comercio autorizan en varios supuestos el ejercicio de facultades unilaterales por los particulares. Así ocurre, por ejemplo, con la potestad de terminar los contratos de compraventa (CC, art. 1882), arriendo (CC, art. 1983), confección de obra material (CC., art. 2056), suministro (C Co, art. 973) y transporte (C.Co, art. 1002).

Lo segundo, porque la concesión de la facultad unilateral de imposición de multas es fruto de un acuerdo lícito entre las dos partes. Si bien es cierto que, por regla general, una parte no puede ver modificada su situación jurídica sin su consentimiento y por la sola voluntad de la otra, la adopción de decisiones unilaterales es válida si se produce en virtud de la anuencia previa de los contratantes. En este sentido, ante la ausencia de una prohibición normativa expresa, la Corte Suprema de Justicia ha concluido que las cláusulas en las que se le concede a una parte la facultad unilateral de terminar el contrato son válidas[8].

Análogamente, en las disposiciones civiles y comerciales, no hay ninguna disposición que prohíba al acreedor perjudicado por el incumplimiento hacer efectiva unilateralmente la multa mediante descuentos a los saldos a favor del deudor, si esta atribución tiene su origen en el acuerdo de voluntades[9]. Esto no implica, claro está, que la parte que ejerza esta facultad tenga un margen de apreciación ilimitado respecto del cumplimiento del contrato, pues, para adelantar ese juicio, debe ceñirse a las condiciones pactadas en cuanto a las obligaciones cuya inejecución da lugar a la imposición de la multa, los criterios para calificar la gravedad del incumplimiento, los parámetros para cuantificar su valor, el procedimiento que debe surtirse para el efecto, etc. Además, el deudor tendrá el derecho de discutir ex post en sede judicial la procedencia de la multa y la responsabilidad del acreedor que la hizo efectiva sin justificación o sin apego a las condiciones convenidas.

De acuerdo con lo anterior, el IDU sí contaba con la facultad y la capacidad para imponer unilateralmente las multas, pues esa atribución se pactó en cláusulas que son válidas[10]. Así, entonces, sea que se considere que el IDU, según los términos del contrato, tenía capacidad para imponer multas o que, según la tesis jurisprudencial vigente en la fecha de expedición de la Resolución 2181 de 2000, tenía competencia legal para imponerlas unilateralmente, es forzoso concluir que la decisión del Tribunal que desdice de ello debe revocarse. 
Consejo de Estado. Contrato de obra a precios unitarios. AIU. Multas. Caducidad. Facultades exorbitantes.

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