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La figura de la multa en materia de contratación estatal surge como mecanismo de apremio al contratista, para inducirlo a ejecutar las prestaciones a su cargo no sólo en la forma como fueron plasmadas
By: System Administrator on lunes, marzo 8

Multas. Imposición de multas por incumplimiento del cronograma de trabajo.

La Sala advirtió los varios requerimientos de que fue objeto el contratista por cuenta del incumplimiento de las metas semanales y por el retraso en el “cronograma general de ejecución contractual, así como de los informes de interventoría sobre dichos atrasos y las extensiones de plazo que le fueron concedidos al contratista, a pesar de los cuales no se puso al día, por lo que recomendaba la imposición de una multa.

Así mismo, se informó sobre la audiencia de descargos que se realizó con participación del contratista, quien fue informado de los retrasos que evidenciaban su incumplimiento y de la tasación de la multa por parte de la interventoría, por lo que, después del análisis detallado de los descargos e informes del interventor, el contratista se comprometió “a entregar el atraso en el cronograma de obra el día 31 de enero de 2009”.

No obstante, por informe posterior de la interventoría se dio cuenta precisa de los atrasos en el tramo de la calle 72 entre carreras 25 y 35, que representaban 57 días y consideró insuficientes los descargos del contratista para justificarlos, por lo que recomendó seguir con el proceso de multa “(…) hasta cuando se cumpla con la terminación de la rehabilitación del tramo y puesta en servicio dentro del plazo ofrecido por el contratista en la audiencia, esto es en el mes de enero. Rebasada tal fecha sin terminar el tramo objeto del apremio, se deberá aplicar las sanciones correspondientes””.

Las multas en los contratos estatales.

“Por su naturaleza y finalidad, las multas en materia de contratación estatal han sido concebidas como sanciones pecuniarias de control de la ejecución contractual, tendientes a constreñir o inducir al contratista al exacto cumplimiento de sus obligaciones, para que las mismas se ejecuten en la forma y tiempo previstos en el contrato. Esto es así por cuanto el negocio jurídico celebrado por las partes, si bien tiene un objeto determinado, a cuya obtención apuntan las estipulaciones contractuales, usualmente establece la manera como se deben ejecutar las prestaciones y las distintas etapas o plazos de los trabajos y labores a cargo del contratista, que son necesarios para garantizar la correcta ejecución del objeto contractual.

Es así como, de tiempo atrás, los estatutos de contratación estatal consagraron la facultad de las entidades públicas regidas por sus normas, de imponer, unilateralmente, a través de actos administrativos, sanciones pecuniarias a sus contratistas en caso de mora o incumplimiento parcial de sus obligaciones, las cuales fueron denominadas multas[1]”.

“El debido proceso para la aplicación de multas en el contrato estatal.

Como es bien sabido, el debido proceso es un derecho fundamental de consagración constitucional -art.29-[2], que se predica tanto de las actuaciones judiciales como de las administrativas, y que apunta a garantizar el derecho de audiencia y defensa de las personas en aquellas situaciones en que sus derechos pueden verse afectados por una decisión judicial o por un acto administrativo.

Dado que, en materia de contratación, las entidades estatales también profieren actos administrativos que afectan la situación jurídica de sus contratistas, la jurisprudencia de tiempo atrás reconoció que, también en relación con estos actos, la administración está impelida a respetar el debido proceso, en especial cuando se trate de actos administrativos sancionatorios. Y ha sostenido así mismo que para ello no resulta suficiente la procedencia de recursos en contra de la decisión administrativa, puesto que la garantía de ese derecho sólo se surte en la medida en que se permita al administrado su participación en la actuación administrativa previa a la expedición de la decisión, dándole la oportunidad de ser oído, por cuanto las sanciones de plano atentan contra el debido proceso, la presunción de inocencia, el derecho de defensa, principio de contradicción, etc.[3]. 

Al respecto, se observa que la Ley 1474 de 2011 consagró específicamente, en su artículo 86[4], el procedimiento para la imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento. Dado que es posterior a la expedición del acto administrativo demandado, esta norma no es aplicable al presente caso, pero es ilustrativa en relación con lo que, en materia de contratación estatal, resulta imperativo en aras de garantizar el debido proceso en las actuaciones de las entidades contratantes, en la medida en que se exige la citación del contratista para informarlo de la actuación que se está iniciando con miras a imponerle una sanción, y de esta forma darle la oportunidad de ser oído y de presentar sus descargos, así como de aportar pruebas y controvertir las aducidas por la administración, antes de que la decisión sea tomada.

Se trata entonces de la consagración legal y expresa de la garantía del debido proceso en materia de contratación, lo que no significa de manera alguna que, con anterioridad a su expedición, no fuera exigible, pues siempre ha sido claro para la jurisprudencia que la forma como se garantiza el debido proceso al contratista, es evitando sorprenderlo con la toma de decisiones administrativas que puedan afectarlo. Por ello, se impone el deber de adelantar las actuaciones previas con su participación y audiencia, dándole la oportunidad de brindar descargos y ofrecer explicaciones y justificaciones frente a los incumplimientos que se le imputan, para hacer efectivo, de esta manera, su derecho de defensa y contradicción, antes de expedir el acto administrativo sancionatorio”.

Falsa motivación del acto administrativo

“Al ser el acto administrativo una decisión proferida por una entidad estatal que crea, modifica o extingue una situación jurídica, el mismo debe obedecer a unas razones de hecho y de derecho, que justifican la determinación que se está tomando por parte de la administración. Esas razones, corresponden entonces, a la motivación del acto, es decir que todo acto tiene una causa, motivo o razón, que pueden estar expresados o no en el mismo acto. Los motivos del acto administrativo, siempre se deben plasmar explícitamente, cuando se trate de una decisión que va a afectar la esfera jurídica de una o varias personas determinadas, es decir que se impone, por lo general, en relación con los actos administrativos de contenido particular y concreto[5] y, con mayor razón, cuando se trate de actos administrativos sancionatorios, de los que se exige que estén debidamente motivados.

Las razones que sustentan la decisión que adopte la administración, deben ser ciertas y coincidir con la realidad de los hechos que le sirven de fundamento, razón por la cual la ley ha consagrado como causal de nulidad de los actos administrativos la falsa motivación -art. 84, C.C.A.-“.

“Al respecto, resulta necesario recordar que la figura de la multa en materia de contratación estatal surge como mecanismo de apremio al contratista, para inducirlo a ejecutar las prestaciones a su cargo no sólo en la forma como fueron plasmadas en el contrato, sino también de manera oportuna, es decir dentro de los plazos que también se hubieran estipulado por las partes.

Especialmente en los contratos de obra, se observa que su desarrollo se concibe, generalmente, por etapas de avance, lo que implica la elaboración de cronogramas de obra, en los que se plasman las actividades que se deben ir realizando en determinados lapsos, bien sea semanales, mensuales, etc., y que van marcando el apropiado adelantamiento de los trabajos, en aras de que los mismos sean culminados dentro del plazo contractual que se acordó por las partes para la ejecución total de la obra.

Es claro entonces, que el atraso en una etapa de las obras, de acuerdo con lo que se hubiere previsto en el respectivo cronograma, repercutirá en el cumplimiento oportuno del objeto contractual, razón por la cual las multas pactadas en los contratos, vienen a ser un disuasivo importante y útil frente al contratista demorado, para inducirlo al exacto cumplimiento de los tiempos acordados”. Consejo de Estado. La figura de la multa en materia de contratación estatal surge como mecanismo de apremio al contratista, para inducirlo a ejecutar las prestaciones a su cargo no sólo en la forma como fueron plasmadas en el contrato...

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