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Contrato interadministrativo. Características. Liquidación unilateral. Declaratoria de siniestro. Equilibrio contractual.
By: System Administrator on martes, marzo 2

Lo primero que indica la Sala es que, en el presente caso, a pesar de la denominación que le dieron las partes de “convenio interadministrativo”, se trata en realidad de un “contrato interadministrativo” “que encuadra en la definición del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, ya señalado; es decir, fue en realidad un contrato interadministrativo, en el que las partes no compartían intereses comunes y las prestaciones patrimoniales jugaban un papel preponderante”.

“En este punto, cabe reiterar que uno de los aspectos que determina la naturaleza del acuerdo de voluntades como contrato interadministrativo en los términos del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, y no como convenio interadministrativo, es la ausencia de una finalidad asociativa entre las partes que lo suscribieron[1], lo que abre paso a que la liquidación unilateral del negocio jurídico resulte procedente, como más adelante lo precisará la Sala. En efecto, de obrar en el pacto una finalidad asociativa entre las partes, ninguna de estas podría imponerle a la otra su propio balance de cuentas, porque la situación de paridad entre ambas entidades públicas asociadas en virtud del convenio, es incompatible con el ejercicio de prerrogativas como la liquidación unilateral, lo que no acontece con el contrato estatal tipificado en la Ley 80 de 1993, a cuya definición y naturaleza responde el negocio jurídico sometido hoy a juicio.

Ahora bien, de conformidad con lo anterior, es igualmente manifiesto que el contrato materia de controversia estaba regulado por la Ley 80 de 1993, pues se trató de un contrato de obra pública[2], cuya titular era una entidad estatal, esto es, el municipio de Chía”.

El acuerdo de voluntades materia del presente juicio fue denominado por las partes como un “convenio interadministrativo”, en razón a la naturaleza pública del municipio de Chía y a la circunstancia de que Fedemunicol agrupaba a varias entidades territoriales del país, bajo una figura asociativa, de conformidad con el artículo 95 de la Ley 489 de 1998[3] y el artículo 2 de la Ley 80 de 1993[4].

No obstante, la Sala parte por precisar que, entendiendo que Fedemunicol –hoy en liquidación- era una entidad pública[5], bajo los parámetros de las indicadas normas y lo que al respecto señaló la Corte Constitucional[6], en todo caso el negocio jurídico sometido a litigio no constituía un convenio interadministrativo sino que reunió los elementos de un auténtico contrato estatal celebrado en los términos del artículo 32 de la ley 80 de 1993[7], puesto que las partes fijaron en él unas prestaciones patrimoniales a favor de la parte ejecutora de la obra, y unos efectos idénticos a los de cualquier otro contrato, caracterizado por su conmutatividad[8], en el que una de las partes, Fedemunicol, se obligó en favor del municipio de Chía a adelantar unas obras públicas a cambio de un precio previamente establecido entre dichas partes”.

LIQUIDACIÓN UNILATERAL – No es potestad excepcional – Procedente en contratos interadministrativos.

Al respecto, se precisa en primer término que la liquidación unilateral del contrato estatal no constituye una potestad excepcional, pues no está incluida en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, que prevé esa categoría de facultades exorbitantes de manera taxativa. Por tanto, no le resultaban aplicables al contrato en litigio el parágrafo del mismo artículo 14 del Estatuto General de Contratación Administrativa ni el criterio jurisprudencial expuesto por el Consejo de Estado, referentes a la imposibilidad de pactar potestades excepcionales al derecho común, en los “contratos interadministrativos”.

En este punto, la Sala debe insistir en la postura que la jurisprudencia ha fijado de manera recurrente, en cuanto a la naturaleza de la liquidación unilateral del contrato y su carácter disímil al de las potestades excepcionales…”.

“En segundo lugar, es preciso recalcar que la liquidación unilateral del contrato no solo no se encontraba prohibida en el contrato materia de juicio, sino que resultaba de obligatoria aplicación por haberse cumplido el supuesto previsto en la ley para su procedencia, esto es, la no comparecencia del contratista a la liquidación del contrato, previa convocatoria de la entidad contratante, y la ausencia de arreglo sobre el balance final del negocio jurídico. Inclusive, las mismas partes, en reconocimiento de esta potestad legal en cabeza de la entidad contratante, pactaron la posibilidad de que el contrato fuera, en efecto, liquidado unilateralmente por la administración, al disponer en la cláusula décima que a ello procedería el municipio en caso de que no se lograra liquidar el negocio de común acuerdo.

Desde esta óptica, no es admisible el argumento expuesto por el apelante en el sentido de que los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, al regular la liquidación de los contratos estatales, “permiten entender” la liquidación unilateral como una atribución que el Estado solo puede ejercer frente al particular contratista. En realidad, las normas referidas por la parte actora no establecen como presupuesto para liquidar unilateralmente, que el contratista sea una persona de derecho privado, mientras que sí se dispone que la liquidación –por mutuo acuerdo o unilateral, según las condiciones que se den conforme a la ley- se efectúe en los contratos cuya ejecución se prolongue en el tiempo “y los demás que lo requieran”.

Más aún, al pactar en la cláusula décima la posibilidad de que el contrato se liquidara unilateralmente por parte del municipio de Chía, Fedemunicol no solo aceptó que el balance final del contrato pudiera ser realizado de manera individual por el la entidad contratante del proyecto, sino que reconoció implícitamente que su propia participación en el negocio jurídico se daría en calidad de contratista, es decir, como ejecutora de unas obras públicas que eran del exclusivo interés de la entidad territorial y no entrañaban un propósito compartido, ya que el objetivo perseguido por la federación no se encaminaba a la prestación de un servicio público a su cargo, sino a la obtención de una remuneración económica por la realización de unos trabajos de competencia de la administración municipal.

La jurisprudencia también se ha ocupado de esta distinción al precisar que, en un contrato celebrado por dos entidades públicas, en el que solo una de estas es la titular del servicio u obra contratada mientras que la otra se limita a prestar su colaboración para obtener una remuneración en dinero, la facultad para liquidar unilateralmente el contrato solo puede predicarse frente a la entidad dueña del objeto contractual, y no respecto a la que funge como contratista en las mismas condiciones en que lo haría un particular, como antes se anotó[9]”.

SINIESTRO – Procede su declaratoria mediante acto administrativo.

El artículo 17 de la Ley 1150 esclareció la facultad de las entidades públicas para imponer directamente la multa y la cláusula penal estipuladas por las partes dado que, con anterioridad a la expedición de la norma, la jurisprudencia establecía que tales sanciones solo podían ser cobradas en sede judicial, aun cuando se hubieran pactado válidamente en las cláusulas contractuales. Esta precisión hecha por el legislador en manera alguna puede interpretarse como la negación de la competencia de las entidades públicas para hacer otras declaraciones mediante acto administrativo o para disponer la efectividad de las garantías en amparos distintos al de la multa y la cláusula penal, menos aun cuando otras normas del ordenamiento establecen expresamente tales atribuciones a favor de la administración (…)”.

“Respecto de esta norma, la jurisprudencia ha precisado con meridiana claridad que, reconociéndose que los actos administrativos que declaran la ocurrencia del siniestro no prestan mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva -merced a la derogatoria tácita que sobre ese aspecto dispuso el artículo 75 de la Ley 80 de 1993[10]-, en todo caso se mantiene incólume la competencia de las entidades estatales para efectuar tal declaratoria y disponer el cobro de todas las garantías contractuales, en acto administrativo dotado de exigibilidad y pasible de ejecución por vía judicial”.

“Así entonces, resulta palmario que al municipio de Chía le asistía plena competencia para declarar el siniestro de incumplimiento referente al correcto manejo del anticipo, de suerte que los actos acusados, en el punto relativo a la garantía contractual del indicado riesgo, mantienen la presunción de legalidad”.

EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Elementos – Ecuación contractual – No basta con alegar el hecho imprevisto, debe probarse su ocurrencia, la afectación del balance contractual y que no estaba dentro de los riesgos asumidos por la contratista –.
Consejo de Estado. Contrato interadministrativo. Diferencia conveenio interadministrativo. Liquidación unilateral. Declaratoria de siniestro. 

 


[1] Al respecto la jurisprudencia ha señalado: “Si bien la finalidad de asociación de los convenios en cuestión [refiriéndose a los del art. 95 de la Ley 489/98] excluye la contraposición de intereses entre las entidades que los suscriben, esa circunstancia no deviene en que las prestaciones que son objeto de sus obligaciones escapen a un carácter patrimonial, con mayor razón cuando no se está en presencia de una cooperación exclusivamente administrativa sino además económica y/o técnica. Inclusive, aún en presencia de una cooperación estrictamente administrativa, ello no impediría que haya casos en los que pueda deducirse una “compensación” implícita de las prestaciones a las que se obliga cada entidad” (Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A. sentencia de 14 de junio de 2019, exp. N° 25000-23-37-000-2010-02552-01/AP).

 

[2] De conformidad con el artículo 32, numeral 1 de la Ley 80 de 1993, “Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago”.

[3] “Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.

Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal”.

[4] Ley 80 de 1993. Artículo 2º.- De la Definición de Entidades, Servidores y Servicios Públicos. Para los solos efectos de esta Ley:

1o. Se denominan entidades estatales:

a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el Distrito Capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.

 (. . .)

Parágrafo.-  Para los solos efectos de esta Ley, también se denominan entidades estatales las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, las cuales estarán sujetas a las disposiciones del presente estatuto, especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades.

 

[5] De conformidad con el artículo 149 de la Ley 136 de 1994, las asociaciones de municipios son entidades administrativas de derecho público. Si bien, el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 estableció que las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación entre entidades públicas se regirían por las disposiciones del Código Civil, en sentencia C-671 de 1999, la Corte Constitucional precisó que ello solo podía entenderse ajustado a la Constitución Política “sin perjuicio de que, en todo caso el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias”. Ello permite entender que Fedemunicol estaba sujeta a tales regímenes y era una persona jurídica de derecho público, en los términos del artículo 149 de la Ley 136 de 1994, referido. Véase la nota siguiente.

 

[6] “De conformidad con el artículo 210 de la Carta se autoriza la creación de entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, en virtud de una ley o por expresa autorización de ésta y, en todo caso, con acatamiento a "los principios que orientan la actividad administrativa".  Ello significa que las entidades descentralizadas indirectas, con personalidad jurídica, que puedan surgir por virtud de convenios de asociación celebrados con exclusividad, entre dos o más entidades públicas deben sujetarse a la voluntad original del legislador que, en ejercicio de la potestad conformadora de la organización -artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política-, haya definido los objetivos generales y la estructura orgánica de cada una de las entidades públicas participantes, y los respectivos regímenes de actos, contratación, controles y responsabilidad.

En consecuencia, la disposición en estudio sólo podrá considerarse ajustada a las normas superiores cuando la asociación surgida se sujete al mismo régimen que, en consonancia con la naturaleza de las entidades participantes y el régimen propio de función administrativa o de servicio público a su cargo hubiere señalado la ley de creación o autorización de éstas.

Además, en todo caso, el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias.

Así las cosas la disposición acusada será declarada exequible bajo la consideración de que las características de persona jurídica sin ánimo de lucro y la sujeción al derecho civil se entienden sin perjuicio de los principios y reglas especiales propios de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la Constitución, que para el derecho civil y normas complementarias no resultan de aplicación estricta e imperativa” (Sentencia C-671 de 1999).

[7] Ley 80 de 1993. Artículo 32. De los Contratos Estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación

[8] Artículo 1498 del Código Civil: ARTICULO 1498. CONTRATO CONMUTATIVO Y ALEATORIO. El contrato oneroso es conmutativo, cuando cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se mira como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez; y si el equivalente consiste en una contingencia incierta de ganancia o pérdida, se llama aleatorio.

[9] Indicó esta Subsección: “[A] la luz de lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, en consonancia con lo consagrado en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, se tiene que los contratos de tracto sucesivo, como el sometido a examen, serán objeto de liquidación (…) unilateral, (…) de tal suerte que al no existir para el caso concreto una excepción que convalide la ausencia de esta última facultad en cabeza de la Administración para proceder en esa dirección, propio es concluir que debe atenderse a la regla general que viabiliza su ejercicio.

Considera la Sala que no sobra aclarar que lo dicho en torno a la facultad del Ministerio de la Protección Social para dictar el acto de liquidación unilateral del contrato No. 205 de 2006 no podría hacerse extensivo al Instituto Nacional de Salud para, a partir de las mismas conclusiones, dotarla de esa competencia.

Ello es así por cuanto dicha facultad se halla reservada a la entidad estatal que hubiera desempeñado el rol de contratante en el vínculo negocial, esto es, a aquella que hubiera demandado de otro la prestación de un servicio para el cumplimiento de su cometido misional, condición que en este caso ostentó el ente ministerial y no el Instituto (…)” (Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 25 de octubre de 2019, exp. N° 25000-23-26-000-2011-01002-01(60304) C.P. Marta Nubia Velásquez Rico).

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