Correo Electrónico Contraseña
Registrarse |  ¿Olvidó su contraseña?




 

Naturaleza de los actos expedidos por una empresa industrial y comercial del Estado de servicios públicos. Procedimiento acordado por las partes para hacer efectiva la garantía.
By: System Administrator on lunes, enero 25

Por todo lo anterior, concluye la Sala que, dado que la demandada es una empresa industrial y comercial del Estado de servicios públicos, sus actos y contratos están regulados por la Ley 142 de 1994 y, además, en lo que concierne a las actividades referidas, vinculadas al servicio de energía eléctrica, sus contratos están regidos principalmente por la Ley 143 de 1994 y, en lo que no se oponga, por la 142, salvo cuando se configure alguna de las excepciones previstas en esas mismas leyes o cuando la Constitución así lo disponga”.

En el proceso quedó probado que en el contrato no se incluyeron cláusulas excepcionales y, por tanto, indicó la Sala, “se rigió exclusivamente por el derecho común y que la entidad pública demandada, en el marco de este negocio jurídico, debía actuar en las mismas condiciones que un particular, por lo cual no estaba habilitada para expedir un acto administrativo”.

En el mismo sentido en relación con el contrato de seguro en el que era asegurada EPM, para garantizar, entre otros riesgos, el de incumplimiento del contrato, “pues no existe ni en la Constitución ni en la Ley 142 de 1994, excepción al artículo 32 de esta última normativa que faculte a las empresas de servicios públicos para imponer, con la fuerza ejecutiva y ejecutoria propias de un acto administrativo[1], la decisión unilateral de hacer efectiva la póliza de seguro en contra de la Aseguradora por la vía administrativa, lo que impone que, para tales efectos, debía actuar bajo las reglas dispuestas para ello en el Código de Comercio, en concordancia con las contenidas en las condiciones generales de la póliza”.

Lo anterior, sin embargo, no conlleva declarar la nulidad de las resoluciones demandadas, respecto de las cuales se alega que se expidieron sin competencia, con falsa motivación y desviación de poder, pues, antes de eso, es necesario determinar si, más allá de su denominación y forma, constituyen verdaderos actos administrativos y, por tanto, si es procedente realizar un análisis de legalidad desde las causales de nulidad previstas por el legislador frente a este tipo de actos, en el entendido que dichas causales están diseñadas para atacar los vicios que puedan configurarse en relación con los elementos propios de esta clase de manifestaciones unilaterales de voluntad".

Es cierto, como ya se vio, que EPM carecía de competencia legal para expedir, como actos administrativos, esto es, en ejercicio de prerrogativas propias de la administración, las resoluciones a las que se refiere la Aseguradora y también lo es que una estipulación convencional derivada de la autonomía de la libertad de los contratantes de seguro no podría entenderse como atribución de ese tipo de prerrogativas públicas, puesto que, según lo dispuesto en el artículos 6 y 121 constitucionales, esas solo pueden provenir de la Constitución o la Ley; sin embargo, advierte la Sala que el entendimiento que la demandante pretende darle a las condiciones generales de la póliza que ella misma redactó es inadmisible, se basa en un velado juicio de invalidez de las condiciones que ella misma predispuso en la condiciones generales de la póliza de seguro de cumplimiento, pues llevaría a concluir que, en realidad, al expedirla no asumió ninguna obligación, en tanto que el cumplimiento de la condición que ella misma impuso para demostrar la ocurrencia del siniestro y, por ello, para proceder al pago, sería moralmente imposible de cumplir, por contravenir el orden público[3].

Al respecto, hay que decir que lo previsto en la póliza en relación con la expedición de un acto administrativo declarativo no puede interpretarse como que las partes conscientemente hubieran convenido una condición que desde la óptica jurídica resulta de imposible cumplimiento, puesto que, si bien fácticamente habría sido posible que ese acto se produjera, lo cierto es que jurídicamente ni siquiera existiría un acto administrativo, lo cual iría abiertamente en contra del efecto útil de lo pactado.

Por lo anterior, en este caso es determinante establecer el alcance real que podían tener las cláusulas 4 y 5 de las condiciones generales de la póliza en función de su eficacia y validez y, por tanto, de la pervivencia del negocio jurídico, basado en la real intención de las partes, a la luz del régimen legal que resultaba aplicable, para, por esa vía, constatar los efectos que tuvieron frente a los actos desplegados por la Asegurada para que se hiciera efectiva la garantía de cumplimiento, para lo cual se debe acudir a las reglas de interpretación de los contratos.

Empieza la Sala por señalar que los seguros de cumplimiento a favor de entidades estatales tienen por finalidad respaldar “el cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones que surjan a cargo de los contratistas frente a las entidades estatales, por razón de la celebración, ejecución y liquidación de contratos estatales. Por tanto, con sujeción a los términos del respectivo contrato deberá cubrir cualquier hecho constitutivo de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista en los términos de la respectiva garantía[4], lo cual quedó plenamente definido en el numeral 1.3 de las condiciones generales de la póliza previamente transcrito –amparo de cumplimiento del contrato-.

Así, teniendo en cuenta que la causa del contrato de seguro de cumplimiento a favor de entidades estatales consiste en trasladar a la Aseguradora el riesgo de incumplimiento contractual, para que, en caso de que ocurra el hecho material amparado sea ésta quien asuma la responsabilidad de indemnizar los perjuicios que se causen de tal circunstancia, no comporta mayor dificultad establecer que el propósito de los contratantes del seguro al estipular que “se entiende causado el siniestro” con el “acto administrativo, motivado en firme y debidamente notificado a la aseguradora que declare la realización del riesgo que ampara esta póliza por causas imputables al contratista”, y al señalar que el pago se hará dentro del mes siguiente a la comunicación escrita que presente la entidad estatal asegurada acompañada de la copia auténtica de tal acto, no fue otro que definir la ruta que debía seguir la beneficiaria de la póliza para acceder al pago la suma asegurada.

En ese entendido, encuentra la Sala claramente establecido que la intención con la que se incluyeron las cláusulas 4[5] y 5 en las condiciones generales de la póliza fue estipular, bajo la libertad de configuración negocial que asiste a las partes del contrato[6] en ejercicio de su autonomía de la voluntad y dentro de los límites del orden público, que para hacer efectiva la garantía, la Asegurada debía manifestar motivadamente y por escrito que el riesgo amparado se había realizado, dar oportunidad a la contratista y a la Aseguradora para pronunciarse al respecto y, después, definir, igualmente por escrito debidamente motivado, si mantenía o no su declaración, con lo cual, según lo estipulado, el siniestro se entendería causado, esto es, que no necesitaba más que adelantar el procedimiento previamente descrito y presentar los respectivos documentos contentivos de dichas manifestaciones debidamente justificadas ante la Aseguradora para hacer efectivo el pago[7], pues, según lo consignado en el numeral 5 de las condiciones generales de la póliza, la demandante procedería al pago dentro del mes siguiente a la fecha en que se hiciera tal presentación; por tanto, según lo previsto en el artículo 1618 de Código Civil[8], debe estarse a esta intención más que al tenor literal de las expresiones utilizadas en las referidas cláusulas para calificar la naturaleza jurídica de tal manifestación.

Encuentra la Sala que la oportunidad para que la Aseguradora se pudiera pronunciar en relación con la declaración ocurrencia del siniestro y, por supuesto, frente a la cuantía de la pérdida y para que, a su vez, la Asegurada considerara razonada y justificadamente su decisión de mantener o no tal declaración con miras a hacer exigible la garantía de cumplimiento, surge de las condiciones mismas de la póliza, pues es la única conclusión a la que puede arribarse cuando se analiza que en ella se señaló que el siniestro se entendería causado con el “acto administrativo motivado, en firme” que declare la realización de riesgo amparado en la póliza.

Entiende la Sala que lo estipulado no vulnera el orden público, porque no contraviene ni supone la alteración de normas que por su naturaleza o por disposición de la ley son inmodificables[9], en tanto, no se dejó al arbitrio de la Asegurada la configuración o constitución del siniestro, lo cual vulneraría los artículos 1054[10] y 1055[11] del Código de Comercio, pues lo pactado simplemente supone que la beneficiaria de la póliza, como cualquier otro -particular o entidad pública-, para hacerla efectiva debía manifestar que el riesgo amparado se concretó y, además, por voluntad del Asegurador y no por prerrogativas derivadas de la ley, que tal manifestación, debidamente motivada, sería suficiente para acreditar su dicho y, por esa razón, para entender que se dio el hecho que da origen a la obligación del asegurador de indemnizar la pérdida al asegurado, lo cual tampoco vulnera el orden público, pues, además de que no existe una tarifa legal para acreditar la ocurrencia del siniestro, esa declaración, como acaba de verse, no impide a la Aseguradora demostrar lo contrario, o cualquier otro hecho o circunstancia excluyente de su responsabilidad, pues, según sus propias estipulaciones, al tener la posibilidad de debatir ante la Asegurada la ocurrencia del siniestro y su cuantía, como en efecto lo hizo, se preservó su derecho al debido proceso.

Es pertinente destacar que, si bien el procedimiento que convencionalmente se dispuso para exigir el pago del siniestro amparado fue distinto al que surge de la lectura conjunta y sistemática de los artículos 1077, 1080 y 1053 del Código de Comercio[12], lo cierto es que esto no vulnera el orden público, en tanto y en cuanto, en los términos del artículo 1162 de ese Código, ninguna de esas normas es inmodificable, pues, además de que no están entre aquéllas a las que se refiere ese artículo de manera expresa, no hacen referencia a elementos del contrato de seguro y, por eso, lo materialmente estipulado en las condiciones generales de la póliza  no altera, anula o desconoce ninguno de tales elementos.  

Para la Sala, entre varias interpretaciones posibles, la que acaba de exponerse frente a las condiciones generales de la póliza es la que debe preferirse, pues, además de que no vulnera la ley, es la que mejor se aviene al objeto del contrato de seguro de cumplimiento[13], permite darle un efecto útil a lo estipulado[14], a la vez que garantiza que se respete en su esencia lo pactado, que se cumplan las obligaciones derivadas del acuerdo entre los contratantes del seguro, las cuales, según lo dispuesto en el artículo 1602 del Código Civil, son ley para las partes, asegura que se preserve la pervivencia del negocio jurídico y, por todo esto, que se honre el principio de la buena fe contractual[15].

En cambio, considera inadmisible patrocinar el comportamiento de la Aseguradora, que, pese a haberlo pactado así con el tomador de la póliza, aduce ahora, como fundamento de la alegada inexistencia de la obligación de pago de los perjuicios derivados del riesgo que amparó, que los actos expedidos por EPM se profirieron en ejercicio de prerrogativas propias de la Administración de las cuales carecía, desconociendo con esto que la verdad es que, al margen de su forma y denominación, se profirieron para dar cumplimiento a las condiciones que ella misma diseñó para hacer efectiva la garantía contenida en la póliza.

Se concluye, entonces, que, pese a su denominación y a la forma que adoptaron, las resoluciones demandadas no constituyen verdaderos actos administrativos, pues conforme a la autonomía de la voluntad, se trataba mutatis mutandis, de la expedición un acto que estaba a cargo de una entidad pública, en relación con el cual abandonaba la categoría de “administrativo”, conservando el elemento subjetivo que era indicativo de la entidad que estaba en capacidad de producirlo.

De manera que su expedición no obedeció al ejercicio de poderes o prerrogativas propias de la administración pública, de las cuales, según lo analizado en el acápite anterior, EPM carecía, sino que se profirieron para dar cumplimiento a los trámites que, en calidad de asegurada y beneficiaria de la póliza XXXX, le eran exigibles para obtener el pago del siniestro en los términos dispuestos en las condiciones generales del contrato de seguro diseñados por la propia demandante.

Así las cosas, no es de recibo que la Aseguradora pretenda excusarse del pago del siniestro que amparó a través de la póliza XXXX con fundamento en que la demandada carecía de “competencia” para expedir el documento que ella misma le exigió para hacer efectiva la garantía, pues lo cierto es que, al margen de la denominación que se le hubiere dado a la manifestación justificada de la ocurrencia del siniestro, EPM, actuando desprovista de cualquier prerrogativa derivada del poder público, sí tenía capacidad (no competencia) para hacerlo, no solo porque así se dispuso en las condiciones generales del contrato, sino, principalmente, porque eso no constituye una facultad unilateral de poder público, o excepcional de la Administración, toda vez que esa manifestación, así como la estimación de la cuantía del perjuicio, hacen parte de las obligaciones que a cualquier particular corresponde asumir para lograr el pago de la suma asegurada[16] y, además, porque dotar convencionalmente a tales manifestaciones de entidad suficiente para hacer exigible el pago del siniestro ante la aseguradora sin seguir el camino previsto en los artículos 1077, 1080 y 1053 del Código de Comercio no vulnera el orden público; por tanto, estos cargos se desestiman.

Lo dicho hasta ahora, además, pone en evidencia que no es procedente realizar un análisis de legalidad de las mencionadas resoluciones a partir de las causales de nulidad previstas por el legislador frente a actos administrativos, pues, como ya se anunció, aquéllas están diseñadas para atacar los vicios que puedan configurarse en relación con los elementos propios de esta clase de manifestaciones unilaterales de voluntad, de los cuales, por no tener esa naturaleza, no participan las resoluciones demandadas, pese a su denominación; sin embargo, esto no impide abordar el estudio de las razones por las cuales la demandante considera que no está obligada al pago del siniestro que amparó, solo que no se hará, por no ser procedente, desde el análisis de legalidad o validez de las resoluciones acusadas, sino a partir de los términos en los que se obligó, esto es, los contenidos en la póliza 916942 y sus condiciones generales. (…).

“El entendimiento que la Sala estima debe dársele a la demanda en este caso hace gala del imperativo constitucional de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal (artículo 228 de la Constitución Política de 1991), pues no concebirlo de esa manera daría lugar, en forma absolutamente injustificada y con sustento en un aspecto que en el presente caso se ha mostrado meramente formal, a denegar justicia, a pesar de que se cuenta con todos los elementos necesarios para emitir un pronunciamiento de fondo, lo que, además, demuestra que esta lectura de la demanda responde al deber del juez darle un sentido útil y evitar sentencias inhibitorias”.

[1] Precisa la Sala, en este punto, que el acto administrativo bajo nuestro régimen constitucional y legal es expresión de función administrativa, capaz de imponerse sobre la voluntad del administrado, asunto que va más allá de la consideración pública del sujeto que lo emite.
 

[2] Según lo estipulado por las partes en la cláusula primera del contrato 3303775 (folios 25 a 32 del cuaderno 3), la unión temporal se obligó, a través de la modalidad llave en mano, a desarrollar todas las actividades necesarias para la conversión de la planta termoeléctrica La Sierra a ciclo combinado y su “puesta en operación comercial”, de acuerdo, entre otras cosas, con los términos del pliego de condiciones.

A su vez, en el numeral 3.44 del pliego de condiciones (folio 52 del cuaderno 5) se estipuló que EPM podría comenzar la explotación comercial de la plata en ciclo combinado cuando estuviera lista para ser sincronizada con el sistema interconectado nacional, pero que “para que se considere cumplido el hito de inicio de Operación Comercial de la Planta en ciclo combinado” (negrillas fuera de texto), se requería, además de otras cosas, que se hubieran logrado los valores garantizados de potencia neta y consumo térmico específico neto garantizados por la unión temporal, o se hubiera decidido el pago de las sumas estipuladas en el numeral 3.4 de ese mismo documento.
Consejo de Estado. Régimen contractual de las empresas que prestan servicios públicos. Naturaleza de los actos expedidos por la entidad pública.

[3] Código Civil: “ARTICULO 1531. <CONDICION POSITIVA O NEGATIVA>. La condición es positiva o negativa.

“La positiva consiste en acontecer una cosa; la negativa en que una cosa no acontezca”.

ARTICULO 1532. <POSIBILIDAD Y MORALIDAD DE LAS CONDICIONES POSITIVAS>. La condición positiva debe ser física y moralmente posible.

Es físicamente imposible la que es contraria a las leyes de la naturaleza física; y moralmente imposible la que consiste en un hecho prohibido por las leyes, o es opuesta a las buenas costumbres o al orden público.

Se mirarán también como imposibles las que están concebidas en términos ininteligibles” (negrillas fuera de texto).

[4] Decreto 679 de 1994, vigente para la fecha en que se expidió la póliza 916942. Se acude a esta definición porque, a pesar de que al contrato al contrato 3303775 del 19 de febrero de 1999 no le era aplicable la Ley 80 de 1993, la póliza se expidió a “favor de entidades estatales”, en los términos de la esa ley, a la que se hizo alusión expresa en el encabezado del documento de condiciones generales (folio 75 del cuaderno 3).

[5] Advierte la Sala que al presente caso no resultan aplicables las condiciones contenidas en los numerales 4.2 –sobre caducidad del contrato- y 4.3 – acto administrativo declarativo de multas en contra del contratista- de las condiciones generales de la póliza, por cuanto los supuestos a los que se refieren no se ajustan a la realidad jurídica del contrato cuyo cumplimiento se amparó, pues, por no ser posible legalmente, en él no se hizo alusión a la posibilidad de declarar su caducidad y tampoco se estableció que las multas se impondrían al contratista a través de acto administrativo, lo que conduce indefectiblemente a entender que, en este caso, el riesgo amparado –incumplimiento que cubrió multas y cláusula penal- se entendería causado en los términos del numeral 4.1 de tales condiciones (sobre este punto se volverá en el literal i) del numeral 3.4.4 de esta providencia). 

[6] Condición que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1037 del Código de Comercio, no se predica respecto de EPM, toda vez que el tomador fue la unión temporal contratista.

[7] En el caso de las multas

[8] ARTICULO 1618. <PREVALENCIA DE LA INTENCION>. Conocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse a ella más que a lo literal de las palabras”.

[9] Código de ComercioARTÍCULO 1162. <NORMAS INMODIFICABLES Y MODIFICABLES SOLO EN SENTIDO FAVORABLE>. Fuera de las normas que, por su naturaleza o por su texto, son inmodificables por la convención en este Título, tendrán igual carácter las de los artículos 1058 (incisos 1o., 2o. y 4o.), 10651075107910891091109211311142, 1143, 1144, 1145, 1146, 11501154 y 1159. Y sólo podrán modificarse en sentido favorable al tomador, asegurado o beneficiario los consignados en los artículos 1058 (inciso 3o.), 10641067106810691070, 10711078 (inciso 1o.), 108010931106110711101151115311551160 y 1161.

[10] ARTÍCULO 1054. <DEFINICIÓN DE RIESGO>. Denominase riesgo el suceso incierto que no depende exclusivamente de la voluntad del tomador, del asegurado o del beneficiario, y cuya realización da origen a la obligación del asegurador. Los hechos ciertos, salvo la muerte, y los físicamente imposibles, no constituyen riesgos y son, por lo tanto, extraños al contrato de seguro. Tampoco constituye riesgo la incertidumbre subjetiva respecto de determinado hecho que haya tenido o no cumplimiento” (negrillas fuera de texto).

[11] ARTÍCULO 1055. <RIESGOS INASEGURABLES>. El dolo, la culpa grave y los actos meramente potestativos del tomador, asegurado o beneficiario son inasegurables. Cualquier estipulación en contrario no producirá efecto alguno, tampoco lo producirá la que tenga por objeto amparar al asegurado contra las sanciones de carácter penal o policivo” (negrillas fuera de texto).

[12] El artículo 1077 del Código de Comercio impone al asegurado la carga de demostrar la ocurrencia del siniestro y la cuantía de la pérdida, si es el caso, al tiempo que dispone que corresponde al asegurador demostrar los hechos o circunstancias excluyentes de su responsabilidad; a su vez, el inciso primero del artículo 1080 ibídem establece que el asegurador está obligado a efectuar el pago del siniestro dentro del mes siguiente a la fecha en que el asegurado o beneficiario acredite ante aquél, así sea extrajudicialmente, su derecho, en los términos previstos en el artículo 1077 y el artículo 1053 señala que la póliza presta mérito ejecutivo contra el asegurador, por sí sola, entre otros eventos, transcurrido un mes desde que se entregue al asegurador la reclamación junto con “los comprobantes que, según las condiciones de la correspondiente póliza, sean indispensables para acreditar los requisitos del artículo 1077 sin que dicha reclamación sea objetada de manera seria y fundada”.

[13] Código Civil: “ARTICULO 1621. <INTERPRETACION POR LA NATURALEZA DEL CONTRATO>. En aquellos casos en que no apareciere voluntad contraria, deberá estarse a la interpretación que mejor cuadre con la naturaleza del contrato”.

Go Back