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Improcedencia de excepciones dirigidas a atacar la legalidad de los actos que estructuran el título ejecutivo.
By: System Administrator on jueves, julio 9

Demanda ejecutiva que persigue el pago de reconocimientos efectuados en el acta de liquidación del contrato estatal / Título ejecutivo complejo / Improcedencia de excepciones dirigidas a atacar la legalidad de los actos que estructuran el título ejecutivo.

Recordó la Sala que liquidación bilateral del contrato estatal es un negocio jurídico que  “deben celebrar las partes una vez terminado el mismo con el objeto de finiquitar el vínculo que los unía, estableciendo para el efecto si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo de las partes, definiendo las cuentas del contrato y acordando los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar”.

En esa medida, es perfectamente posible que el acta de liquidación bilateral del contrato estatal constituya, junto con otros documentos, título ejecutivo complejo por contener un acuerdo de voluntades del cual surge una obligación clara, expresa y exigible que, en los términos del artículo 488 del CPC, puede ser objeto de cobro ejecutivo”.

“... la Sala debe reiterar lo dicho en oportunidades anteriores, en cuanto a que el proceso ejecutivo no es el escenario idóneo para controvertir la legalidad de los actos que estructuren el título ejecutivo, en la medida en que en la jurisdicción contencioso administrativa están contempladas acciones específicas para solicitar su nulidad. Lo procedente en estos casos, como reiteradamente lo ha advertido la jurisprudencia, es acudir a la acción correspondiente para solicitar la anulación y solicitar entre tanto la suspensión del proceso ejecutivo.

55.- En efecto, en sentencia del 30 de julio de 20082, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado se pronunció en los siguientes términos:

<<(…) En lo que se refiere a la argumentación presentada por la parte recurrente en el recurso de apelación acerca de la invalidez de la cláusula de retención de pagos, en razón a que la misma se pactó por imposición directa de la entidad contratante sin que la firma contratista pudiera oponerse a la misma, conviene precisar que los cuestionamientos sobre la ilegalidad del título de recaudo ejecutivo desnaturalizan el proceso de ejecución, cuyo objeto único es el de lograr coercitivamente el pago del deudor a favor del acreedor respecto de una obligación que no ofrece duda alguna acerca de su claridad, expresión y exigibilidad. Así, el trámite de excepciones en el proceso ejecutivo no permite convertirlo en un proceso ordinario, en el cual se discuta la legalidad de algunos de los elementos que integran el título, tal como lo pretende la parte recurrente al manifestar que existió un vicio del consentimiento al momento de celebración del contrato al cual se ha hecho referencia.

En efecto, no resulta jurídicamente viable que el juez del proceso ejecutivo, el cual parte de la certeza y validez del derecho cuya ejecución se pretende, pueda arrogarse competencias propias del juez ordinario asignado para estudiar y determinar la validez de actos administrativos o contractuales en los cuales se fundamenta la ejecución. >> (Subrayado por fuera de texto)

56.- En auto del 7 de septiembre de 20103, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sostuvo lo siguiente:

<<Así las cosas, el acta presta mérito ejecutivo, razón por la cual se revocará la decisión apelada para, en su lugar, librar el mandamiento de pago deprecado toda vez que el proceso ejecutivo no es el escenario idóneo para cuestionar la legalidad del título, ni mucho menos el contenido y alcance del mismo pues, se itera, hasta el momento no se ha desvirtuado su validez en un proceso contencioso ordinario.

En efecto, la Sección Tercera de esta Corporación ha reiterado la imposibilidad de discutir o examinar, al interior del proceso de ejecución, la legalidad o validez del título. En efecto, en proveído de 10 de abril de 2008, se precisó4:

“Para desarrollar el mandato legal contenido en el inciso primero del artículo 170 del C. P.C., es necesario estudiar cuáles son las excepciones que se pueden proponer en el proceso ejecutivo, y con ello determinar la incidencia de la decisión final del proceso ordinario en el que se demandan los actos administrativos que conforman el título.

“El artículo 509 del C. P. C., prescribe cuáles son las excepciones que pueden formularse en los juicios ejecutivos y, para tal efecto, indica que podrán proponerse excepciones de mérito con la debida motivación y las pruebas que se pretenda hacer valer; también, que cuando el título ejecutivo recaiga sobre una sentencia, un laudo de condena o en otra providencia que comporte la ejecución, únicamente pueden proponerse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación o transacción, siempre y cuando se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia.

“Sobre las excepciones de que trata el artículo 509 del C. P. C., la Sala en sentencia de 27 de julio de 20055, reevaluó la tesis que se venía manejando, según la cual en el proceso ejecutivo se podían alegar los mismos hechos del ordinario a través de la proposición de excepciones como la de nulidad del acto o contrato, para decir contrariamente, que en los juicios ejecutivos en los que el título esté constituido por un acto administrativo, sólo es posible proponer las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre y cuando se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto administrativo.

“Expresamente la Sala manifestó:

“Al permitirse el cuestionamiento de legalidad del acto administrativo presentado como recaudo ejecutivo, a través de la proposición de excepciones dentro del proceso ejecutivo, fundadas en hechos sucedidos con anterioridad a la expedición del acto administrativo, se está desconociendo de un lado la naturaleza de providencia que conlleva ejecución que el artículo 64 del C. C. Administrativo, le otorga al acto administrativo, y de otro, se vulnera el debido proceso, como quiera que se surte la revisión de legalidad del acto administrativo ante un juez diferente a aquel establecido por el Legislador para el efecto, esto es ante el juez de la ejecución y no ante el ordinario que fue al que se atribuyó competencia por el Legislador para realizar tal enjuiciamiento, además de que se le da a la revisión de legalidad un trámite diferente al señalado para el efecto por el legislador, y se desconocen los términos que también el legislador previó para la formulación del juicio de legalidad.

Igualmente el trámite de excepciones que discutan la legalidad del título de recaudo ejecutivo, desnaturaliza el proceso ejecutivo que sólo busca obtener coercitivamente del deudor, el pago a favor del acreedor, de una obligación sobre cuya claridad, expresión y exigibilidad, no existe duda alguna. El trámite de excepciones en el proceso ejecutivo no permite convertirlo en un proceso ordinario, en el cual se discuta la legalidad del título.

Para cuando existen dudas sobre la legalidad del título el legislador previó su cuestionamiento a través del juicio ordinario que corresponde y la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad, conforme lo indica el artículo 170 numeral 2° del C. P. C.”

“En consecuencia, la suspensión por prejudicialidad en los procesos ejecutivos, sí es procedente, toda vez que, como en ellos no es viable alegar por vía de excepciones la legalidad de los actos o contratos que conforman el título ejecutivo, y la decisión que se profiera en el proceso ordinario incide de manera directa en la que haya de proferirse en el juicio ejecutivo.”

Como corolario, se revocará la decisión apelada en tanto no resultaba viable que el a quo, en sede del trámite ejecutivo, cuestionara el contenido y alcance del acta de liquidación bilateral, suscrita por el Secretario de Obras Públicas de Soledad, el contratista y el interventor de la obra, documento que obra de folios 77 a 79 del cuaderno principal, y según la cual la entidad municipal adeuda a la Administradora Pública Cooperativa de Municipios “Coopmunicipios” las siguientes sumas: (…) >> (Subrayado por fuera de texto)

Si la jurisprudencia antes citada, con fundamento en el numeral segundo del artículo 170 del CPC ha señalado que, en relación con los actos administrativos, no pueden proponerse en el proceso ejecutivo excepciones dirigidas a demostrar su invalidez porque debe acudirse a la acción prevista en la ley específicamente para tal fin, la misma regla debe aplicarse en relación con un acta de liquidación bilateral. Si la defensa del demandado se dirige a cuestionar la ilegalidad de dicho acuerdo de voluntades, debe acudirse a la acción correspondiente, sin que el asunto pueda ventilarse en el proceso ejecutivo.

El acta de liquidación bilateral no solo contiene la expresión de voluntad de la administración, sino que contiene la del contratista y su impugnación judicial tiene una acción específica a la cual debe acudir la parte acreditando los requisitos propios previstos para dicha acción. Un acuerdo de voluntades que es un acto contractual tiene prevista una regulación específica en la que se establece el término, la legitimación y las condiciones para adelantarla; a ella debe acudir quien pretenda obtener tal declaración solicitando, al igual que cuando se trata de actos, la suspensión del proceso ejecutivo mientras – dentro de la acción legal correspondiente – se resuelve lo relativo a la anulación del acta de liquidación bilateral del contrato”.

Improcedencia de excepciones dirigidas a atacar la legalidad de los actos que estructuran el título ejecutivo.

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